Justiça em Pelotas julgou improcedente, em primeira instância, Ação Civil Pública que requeria a suspensão dos direitos políticos de Eduardo Leite.

Ministério Público pode recorrer.

O julgamento ocorreu dia 18 deste outubro, com sentença publicada agora.

Abaixo, na íntegra, a sentença de primeiro grau que isenta Leite de improbidade.

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18.10.2021.

Vistos etc.

O MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou ação civil pública por atos de improbidade istrativa, com ressarcimento ao Erário em face de EDUARDO FIGUEIREDO CAVALHEIRO LEITE e INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO GERENCIAL S/A, qualificados às fls. 04/05, dizendo: instaurou inquérito civil, nº 00.824.00016/2017, para apuração de ato de improbidade istrativa em função de contratação pelo Município de Pelotas do Instituto réu, sob modalidade de inexigibilidade de licitação; tal pacto realmente ocorreu, sendo firmado pelo demandado Eduardo, na condição de Prefeito Municipal; a avença, de 04.02.14, visava à execução de ¨Projeto de Auxílio à Prefeitura Municipal para melhora do Indicador de Rendimento de Educação¨, no preço total de R$ 2.148.124,15, a ser pago consoante cronograma; o contrato restou declarado anulado em ação civil pública ajuizada pelo peticionário em face do Município e do Instituto requerido, já tendo havido julgamento em Segundo Grau; busca-se com a presente a responsabilização por atos de improbidade istrativa de agente público e da empresa beneficiada, a par de ressarcimento ao Erário de valores indevidamente adimplidos; ilegal a pactuação, inclusive no respeitante ao preço dos serviços; o Judiciário, na outra A, entendeu ausentes os requisitos legais da inexigibilidade de licitação; a avença orientou-se por critérios estranhos ao interesse público, visando a beneficiar determinada empresa; parecer da PGM forçou interpretação de dispositivos legais; transcreveu ementas e legislação; o Município alcançou à empresa o valor de R$ 886.643,62, no lapso de 28.05. a 26.06.14; imperativo revelava-se que, confirmada a sentença pelo Segundo Grau, de logo houvesse a devolução de valores ao Erário; anulado o contrato, deixou ele de gerar efeitos e não se concluiu a execução dos serviços previstos; nítido o enriquecimento ilícito, já que não concluída a prestação de serviços em face da declaração judicial de invalidade; há improbidade na indevida dispensa de licitação e na omissão de providências de reincorporação ao Erário dos valores pagos; o Instituto réu concorreu ao ato ímprobo como beneficiário direto; os demandados obraram ilicitamente, violando princípios da legalidade e moralidade e infringindo os deveres de honestidade e lealdade às instituições. Requereu: notificação; recebimento; citação; intimação do Município; provas; procedência; e sucumbência. Deu o valor de R$ 886.634,62. Juntou documentação. Notificaram-se. EDUARDO FIGUEIREDO CAVALHEIRO LEITE, qualificado à fl. 220, manifestou-se: impossível o agente público responder à guisa de improbidade em face de conduta que, se verdadeira, configuraria infração político-istrativa (¨bis in idem¨); impossibilidade de subsumir-se a improbidade istrativa em mera anulação do pacto; deu-se a execução parcial da avença, em absoluta boa-fé, com remuneração das etapas feitas antes da vedação judicial; ausentes dolo ou erro grosseiro; a imputação possui previsão como crime de responsabilidade e pode ser considerada infração político-istrativa; descabe manifesta afronta ao ¨ne bis in idem¨; a improbidade istrativa constitui espécie punitiva ¨sui generis¨, situada entre o direito penal e o istrativo; transcreveu doutrina, ementas e votos; sobre o tema o STF reconheceu repercussão geral; presente preclusão acusatória; o M.P. poderia, na primeira A, ante os mesmos fatos e elementos, haver dirigido ao peticionário as mesmas invectivas acusatórias agora externadas e não o fez; o desdobramento do direito de ação em etapas sacrifica a segurança jurídica; o Promotor de Justiça, quando frente a determinado conjunto probatório adota posição, insere no mundo jurídico, pela lógica, a imutabilidade de sua convicção; originariamente o M.P. não verificou elementos para ação de improbidade; inexistiu qualquer fato novo; a procedência de anulatória do contrato não pressupõe, por si só, reconhecimento da existência de improbidade istrativa; aquela decisão sequer possui trânsito em julgado; esteve alijado de participar do outro processo, em manifesta violação ao direito de defesa; o M.P. busca execução provisória e contra quem não foi parte na ação de origem; não apontados fatos de que a pactuação se orientou por critérios estranhos ao interesse público e visou a beneficiar determinada empresa privada; celebrou-se a avença à luz de preceitos legais; só elevada dose de subjetividade na análise de requisitos pode ensejar questionamento sobre a inexigibilidade de licitação; ouviu-se o parecer do Procurador-Geral, professor de Direito, habilitado objetiva e tecnicamente; isso afasta qualquer ilação de má-fé; não há elementos objetivos a assentarem suposto erro no parecer; nítido o conflito de entendimentos sobre matéria prenhe de controvérsias – conceitos como inviabilidade de competição, serviços de natureza singular, profissionais ou empresas de notória especialização -; as ações governamentais podem ser ditadas por concepções que implicam posicionamentos político-ideológicos; isso dá-se mais em terrenos onde implicadas visões de mundo e sociedade; mesmo que existam várias entidades formalmente habilitadas à prestação de serviço, como legar-se a certame a escolha de assessoria educacional?; como entregar-se a alguém, com profundas dissonâncias de ideais com o governo, o assessoramento em área de valores imateriais?; singular é a natureza do serviço, o que implica não possa garantir-se que seja obtido por contratação legitimada por prévia licitação; presente o subjetivismo maior quanto a profissionais ou empresas de notória especialização; o TJ optou por critério menos significativo: o percentual de assessorias prestadas na área relativamente ao total assinalado no currículo da entidade; dois por cento de número elevado é muito; de 643 projetos 56 deram-se na área do ensino; o INDG atuou em mais de 3.000 escolas públicas e privadas e tem 14 livros publicados em gestão escolar; não está o Público condicionado a, antes de agir, pedir declaração judicial da licitude de seus atos e dos pactos que celebra; os serviços executados até a sustação ordenada terão, por força do sinalagma, trazido benefícios às partes contratantes; justificar-se-ia ressarcimento se flagrada má-fé; nenhum pagamento ocorreu após a publicação da liminar judicial; os serviços trouxeram significativos frutos, com apreciável elevação do índice de aproveitamento escolar nas escolas municipais; inissível a imputação de conduta ímproba a título de responsabilidade objetiva; a lei especial tem, em muitos casos, previsão sancionadora mais grave do que a penal; imprescindível a análise de elementos subjetivos; a configuração de atos de improbidade previstos no art. 10, da LIA, exige o efetivo dano ao Erário; a improbidade é a ilegalidade qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente público; a Lei nº 13.655/18 acrescentou novas disposições ao Decreto-Lei nº 4.657/42, como a do art. 28, pela qual o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro; deu-se, então, a revogação parcial do art. 10, da LIA, eis afastados os atos meramente culposos. Postulou a rejeição da inicial. INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO GERENCIAL S/A – INDG, qualificado à fl. 608, aduziu: a defesa prévia não é exauriente; detida análise de argumentações e provas ocorrerá na formação do juízo definitivo de convencimento do Juízo; inexistentes ato ou indício de improbidade istrativa; contratação sem prévia licitação, posteriormente anulada, por si não basta a reconhecer-se a prática de ato de improbidade istrativa; nem toda ilegalidade configura ato ímprobo; improbidade é ato ilegal tipificado e qualificado pelo elemento subjetivo do agente; a má-fé é premissa de ato ilegal e ímprobo; a ilegalidade qualifica-se como improbidade quando a conduta antijurídica deliberadamente fere os princípios constitucionais da istração Pública; o M.P. não está isento do dever de comprovar o elemento subjetivo que orientou a conduta dos réus; o provimento jurisdicional na primeira A não transitou em julgado ainda; ausente prova de que o peticionário haja agido fraudulentamente ou em conluio com o agente público para favorecer-se com o pacto; a inicial fez acusações genéricas, não se preocupando com a subsunção; não se individualizou a conduta do peticionário; indemonstrados aliança imoral entre os demandados ou pagamento de comissão pelo peticionário a agente público; percebeu remuneração com lastro na prestação de serviço; incomprovado que a conduta do peticionário trouxe prejuízo ao Erário; improvado que o valor adimplido estivesse superfaturado; na A primitiva esclareceu como tornou-se líder em consultoria de gestão no País, com mais de três décadas de experiência e atuação em milhares de projetos, nas esferas privada e pública; desenvolveu trabalho na rede de escolas públicas do Rio de Janeiro; o Estado, após avença similar à presente, pulou da 26ª, em 2009, para a 4ª posição, em 2013, no ¨ranking¨ do IDEB no Ensino Médio; ótimos resultados também ocorreram em Pernambuco; igualmente atuou em melhoria da qualidade de ensino em Ceará, Sergipe, Alagoas, Rondônia e São Paulo, com ótimos resultados; questionável a ilegalidade quando na A primitiva flagrante a ausência ou deficiência de fundamentação; mesmo haja ocorrido indevida dispensa de licitação, cumpre ao M.P. demonstrar, idoneamente, se a conduta dos envolvidos foi dolosa e de má-fé; necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público; antes da celebração do pacto o Município idealizou três programas com vistas a melhorar a gestão na área educacional; sua implementação exigiria gestão moderna; ante a urgência e o desejo de contar com consultoria especializada em gestão pública, o Prefeito e o Secretário Municipal de Educação iniciaram pesquisas sobre o tema, conhecendo, então, o peticionário; a Secretaria Municipal de Educação solicitou-lhe projeto denominado ¨Auxiliar a Prefeitura Municipal de Pelotas a melhorar seu indicador de rendimento na educação¨; consultada, a PGM deu parecer favorável à contratação direta, com inexigibilidade de licitação; firmou-se, a seguir, Termo de Contrato; em nada concorreu à deliberação da Municipalidade; atua no mercado há mais de trinta anos, com reputação ilibada; transcreveu parecer, ementas, votos, e documentos; obrou com total boa-fé; regular a avença; o Município contratou serviços técnicos especializados, de natureza singular, executados por profissionais de notória especialização; possuía larga experiência em projetos de gestão pública, inclusive escolar, de alcance nacional; por contratação direta prestou serviços a vários membros do Judiciário; não se colocaria contra a moralidade pública; a singularidade do objeto do serviço não se confunde com a unicidade de prestadores; singularidade quer dizer complexidade e especificidade do objeto da avença; o M.P. sugere, nas entrelinhas, suposta ilegalidade no relativo ao preço do contrato; nas decisões judiciais na A primitiva inexistiu alegação de superfaturamento; indemonstrado qualquer dano ao patrimônio público; recebeu proporcionalmente aos serviços prestados; eventual devolução de dinheiro seria enriquecimento sem causa. Pleiteou rejeição da inicial. Acostou documentos. Recebeu-se a peça inaugural. O INDG opôs embargos de declaração, acolhidos em parte. O INDG interpôs agravo de instrumento e cumpriu o disposto no art. 1.018, do NC. O mesmo fez o requerido Eduardo. Citado, o INDG contestou: ausente reconhecimento, em definitivo, da noticiada irregularidade na contratação direta do peticionário, à falta de trânsito em julgado na A primitiva; a anulação de pacto, por si só, não evidencia qualificação da conduta das pessoas envolvidas como ímproba; indispensável a prova de elemento subjetivo; o M.P. deixou de individualizar a conduta do peticionário, não a subsumindo nos tipos legais destacados; inocorrência de dano ao Erário; toda a pretensão do M.P. ancora-se na ação civil pública primitiva; nesta persistem vícios processuais e constitucionais insanáveis; lá não observado o contraditório pleno para construção do provimento jurisdicional; em Agravo de Instrumento, onde suspenso o pacto, sequer houve a necessária intimação/participação do peticionário para contraminutar; na sentença o julgador limitou-se a replicar a decisão de Segundo Grau; o julgador não fundamentou a sentença, deixando de apreciar a argumentação dos demandados; diante de improvimento da Apelação, apresentou Recurso Especial, ainda em tramitação; nem toda ilegalidade configura ato ímprobo, fazendo-se mister a presença de elemento subjetivo; instituição ilibada que é, não pode responder por eventual descumprimento pela istração de normas legais; transcreveu ementas; realmente era caso de inexigibilidade da licitação; ausente hipótese de devolução de numerário, já que os serviços foram prestados e a contento; se procedente a pretensão, que se apliquem sanções pouco gravosas. Pediu improcedência e provas. Replicou o M.P.. O Colendo Segundo Grau improveu os recursos. Citado, o réu Eduardo contestou: impossível o agente público responder por improbidade em face de conduta que, se verdadeira, configurasse infração político-istrativa; ocorreu preclusão acusatória em face do peticionário; inocorreu trânsito em julgado da decisão na A primitiva; sua conduta precedeu-se de amparo técnico especializado; a execução parcial do contrato, firmado com absoluta boa-fé, restou autorizada judicialmente ante decisão que não a suspendera; ausentes dolo ou erro grosseiro; descabido cogitar de responsabilidade objetiva; não houve dano ao Erário; ratifica os argumentos da manifestação preliminar; a anulação de avença não autoriza a conclusão de que se caracterizou ato de improbidade istrativa; transcreveu votos, doutrina, interlocutória, e legislação; não foi parte na primitiva A; indemonstrado que a contratação se orientou por critérios estranhos ao interesse público e visou a favorecer alguém; buscou e obteve aconselhamento técnico antes de agir; ouviu o parecer de profissional experimentado e capaz; tal afasta completamente a ilação de má-fé; a matéria de inexigibilidade de licitação é prenhe de controvérsias; inaplicável a responsabilidade objetiva; a execução parcial do pacto afasta a ideia de ressarcimento; nítido o sinalagma;  os pagamentos aludem a serviços prestados até a suspensão da execução, dando-se antes da prolação da decisão suspensiva; vieram significativos frutos da avença; ante a Lei nº 13.655/18 ato ímprobo pressupõe dolo ou erro grosseiro; atente-se à redação do artigo 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/19. Requereu improcedência e provas. Trouxe peças. Replicou o M.P.. Este disse não querer outras provas. Os demandados pleitearam prova oral e o INDG desistiu de perícia. Em audiência ouviram-se quatro testemunhas. Com a concordância dos litigantes deferiu-se a juntada de peças trazidas por testemunha. As partes apresentaram alegações finais escritas. Converteu-se em diligência o julgamento, na espera de trânsito em julgado na A.C.P. primitiva. Manifestaram-se as partes em diversas ocasiões. Noticiou-se o mencionado trânsito. É o relatório.

O inquérito civil veio às fls. 21/154.

Portaria de instauração, de 13.03.17, acha-se às fls. 21/22.   

Ocorreu denúncia ao M.P. (fls. 23/25), em 18.11.16 e 10.01.17, de parte de vereador local.

Cópia da inicial da Ação Civil Pública primitiva está às fls. 117/125.

Cópia de sentença, de 14.01.15, proferida na A nº 1.14.0003101-8, aportou às fls. 26/35, 37/46, e 48/55.

Cópia de venerando acórdão atinente à sentença em tela, de 24.11.15, encontra-se às fls. 56/63 e 65/78.

Proposta do INDG, de dezembro de 2013, acha-se às fls. 919/962 e 964/1.002.

Ali se vê:

¨…

Esta proposta apresenta o plano de trabalho para desenvolvimento do projeto ¨Auxiliar a Prefeitura de Pelotas a melhorar seu Indicador de Rendimento na Educação¨ …

Meta

Elevar o Indicador de Rendimento do Município no ano de 2014 em: – 5 pontos percentuais para Ensino Fundamental – Anos Iniciais (+6%); – 7 pontos percentuais para Ensino Fundamental – Anos Finais (+10%) …

A projeção indicada permite a Pelotas alcançar o 27º lugar do ranking do IDEB – Anos Iniciais, que contém municípios do estado do Rio Grande do Sul …

A projeção indicada permite a Pelotas alcançar o 29º lugar do ranking do IDEB – Anos Finais, que contém municípios do estado do Rio Grande do Sul …

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Solução

Para que os resultados projetados aconteçam e as metas de melhoria sejam atingidas, recomenda-se uma abordagem na macroetapa abaixo:

Definição e desdobramento de metas para as escolas, implantação do modelo de gestão escolar na rede, elaboração de planos de ação e acompanhamento de resultados em todos os níveis da rede educacional …

A seguir encontra-se o Cronograma de Atividades Proposto em que é possível vislumbrar o planejamento das atividades …

Investimento

O investimento para a realização do objeto desta proposta é o abaixo especificado:

…

Valor Projeto  BRL 1.983.535,72 

Valor Treinamento (3 turmas)  BRL 164.588,43 

Valor Total  BRL 2.148.124,15

…

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Detalhamento das atividades …¨.

Em documento informativo (fls. 292/308), o INDG assentou:

¨… A forma de trabalho da FALCONI consiste em transferir conhecimento gerencial dentro das organizações clientes, no local de trabalho, com foco em resultados e de forma prática, fazendo a tarefa junto com o cliente … EDUCAÇÃO PÚBLICA  De acordo com a UNESCO, o Brasil possui o menor Índice de Desenvolvimento Educacional entre os países do Mercosul, ocupando o 88º lugar em Educação entre todos os países analisados. Para apoiar as organizações públicas e privadas na superação desse importante desafio, a FALCONI conta com uma equipe especializada, com vasta experiência e importantes resultados.  FALCONI na Educação Pública … Focada em resultados educacionais utilizados pelas redes públicas e privadas (IFC/RS, IDEB, Prova Brasil, SAEB, ENEM, Avaliações Estaduais, etc.) … Como trabalhamos  * Implementação do gerenciamento científico baseado em fatos e dados, previsibilidade de resultados, acompanhamento sistemático e possibilidade de agir corretivamente; * identificação correta e precisa dos fatores que influenciam negativamente os resultados da escola e que precisam ser trabalhados; * Conversão do esforço da equipe escolar para o aluno (solução de problemas e alcance das metas); * Redução do trabalho, dispersão de energia e apoio na identificação de talento nas escolas.  Alguns resultados  * Minas Gerais: nos anos iniciais do Ensino Fundamental dentre as 10 melhores escolas de Belo Horizonte no IDEB, quatro trabalharam com a FALCONI; * Ceará: crescimento de 21% no IDEB nos anos finais do Ensino Fundamental, entre 2005 e 2007. * Pernambuco: nos anos finais do Ensino Fundamental, Pernambuco registrou o maior avanço dentre os Estados do País, crescendo 20% …¨.   

A obra ¨Gestão para Resultados na Educação¨, publicada pelo INDG, está às fls. 636/675.

Cópias de contratos aportaram às fls. 677/722, 736/887, e 1.043/1.138.

A avença de fls. 677/699, de 29.12.11, entre o Estado de Alagoas e o INDG, teve por objeto ¨a contratação de Consultoria especializada em Gestão istrativa e Pública, para a prestação de serviços de Planejamento Estratégico, implantação de Modelo de Gestão Escolar, Reestruturação Organizacional de Processos e Gerenciamento de Projetos, destinados à SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E DO ESPORTE¨. (sublinhou-se)

À fl. 689 percebe-se termo de inexigibilidade de licitação. 

Igualmente com inexigibilidade de licitação encontra-se o pacto de fls. 753/755, de data indefinida, entre o Município de Camaçari, BA, e o INDG, com objeto ¨Contratação de empresa especializada, para realizar consultoria visando a melhoria dos resultados do processo de ensino-aprendizagem em 83 (oitenta e três) Unidades Escolares do Município, através de implementação de conceitos de gestão moderna¨. (sublinhou-se)

Em contratação direta por dispensa de licitação, às fls. 757/766 veio contrato entre o Estado de Rondônia e o INDG, de 05.08.13, tendo por objeto ¨prestação de serviços especializados de consultoria visando ao levantamento de diagnóstico e modelo de gestão educacional focado para gestão por empenho, para atender a Secretaria de Estado de Educação¨. (sublinhou-se)

Às fls.768/797, de 31.08.10, acha-se avença entre o Estado do Rio de Janeiro, pela Secretaria de Educação, e INDG, com objeto ¨prestação de serviços de consultoria para estruturação do processo de gestão as Subsecretaria de Gestão da Rede e de Ensino¨. (sublinhou-se)

No instrumento ausentes elementos acerca de inexigibilidade de licitação.

Às fls. 799/887, de 08.02.11, está pacto entre o Estado do Rio de Janeiro, pela Secretaria de Educação, e INDG, com dispensa de licitação, tendo por objeto ¨prestação de serviço de consultoria para estruturação do sistema de gestão da CONTRATANTE … O Objeto contratual será executado mediante o desenvolvimento das etapas do Projeto intitulado ‘Auxiliando a Secretaria de Educação a Estruturar o seu Sistema de Gestão para tornar-se referência no cenário nacional da Educação’¨. (sublinhou-se)

Possível asseverar que o INDG alcançou ao Município cópias das avenças acima com referência a ações em educação e peças atinentes à inexigibilidade de licitação.

Documentação de notória especialização aportou às fls. 277/308 e 1.191/1.205.

Às fls. 1.151/1.175 o INDG juntou o que chamou de ¨Experiência FALCONI nos projetos de Educação¨.

Em Justificativa Técnica (fls. 267/275 e 892/900), de 24.12.13, a Secretaria Municipal de Educação externou:

¨… MELHORIA DO INDICADOR DE RENDIMENTO EM EDUCAÇÃO NA SMED … Em seu Plano Plurianual, para o período 2014/2017, a Prefeitura de Pelotas, preocupada em assegurar aos seus munícipes educação com qualidade e apostando na inclusão e permanência dos alunos na escola, propôs três Programas nesta área, pautados no Eixo BOA ESCOLA PARA TODOS, a saber: … QUALIFICAÇÃO DO ENSINO E DA APRENDIZAGEM … a Secretaria constatou a necessidade de contar com uma gestão moderna, sintonizada com os princípios de uma istração pública eficiente e eficaz, que busque sempre um melhor nível de aplicação dos recursos públicos … somente com um gerenciamento eficiente é possível alcançar melhores resultados nos programas e projetos públicos que tenham efetividade e que produzam Impactos positivos na prestação e na qualidade dos serviços educacionais oferecidos à população de Pelotas. Pela alta prioridade que o tema requer, mormente por se tratar de educação, onde tudo é urgente e necessário, faz-se mister investir no corpo funcional desta Secretaria, em especial no desenvolvimento de seus gestores, incluindo aqueles que atuam na ponta do sistema de ensino, ou seja, nas unidades educacionais … somente uma intervenção competente neste particular é capaz de dotar a equipe de gestão de instrumentos e metodologias aptos a auxiliá-la no planejamento, execução, acompanhamento e eventuais correções do plano de ação educacional previsto ou em desenvolvimento, desde que focados na permanente busca da melhoria dos indicadores de desempenho escolar e da reorganização e fortalecimento da proposta pedagógica da rede municipal de ensino público do Pelotas. Com esse objetivo, o Prefeito Municipal de Pelotas, juntamente com o Secretário Municipal de Educação, contatou o Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG, consultoria especializada em Gestão Pública, … solicitando-lhe a apresentação de uma proposta de modernização da gestão desta Secretaria, que enfatizasse o fortalecimento das políticas de gestão na rede, com foco na aprendizagem dos alunos, formação e valorização docente e a ampliação da relação das escolas com as famílias e com a comunidade, como forma de viabilizar a melhoria da qualidade de ensino … Antes de elaborar o projeto solicitado, o INDG fez um diagnóstico da situação desta Secretaria, no que concerne à qualidade do ensino atualmente oferecido nas unidades de Rede e à formação e valorização de seu corpo docente. Tomando como referência o IDB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), o diagnóstico constatou que a Rede Municipal de Ensino de Pelotas apresenta resultados muito aquém dos que poderiam ser obtidos. Em seu diagnóstico, a Consultoria aponta como meta elevar o Indicador de Rendimento (um dos componentes do IDEB) do Município no ano de 2014 … Afirmam os técnicos do Instituto, em análise prévia para o diagnóstico inicial, de forma expositiva, que a liderança é algo indelegável, não podendo ser transferida para equipes de consultorias externas, no intuito de delegar a estas poderes e atribuições que não são e nem devem ser suas atribuições … Para atingir, de forma consistente, os resultados acima propostos, a Consultoria ajudará a Secretaria de Educação e Desporto de Pelotas a construir um sistema de gestão útil à melhoria dos resultados e que flua vertical e horizontalmente, desenvolvendo atividades pelo menos como: … A execução do Projeto será acompanhada sistematicamente pela equipe do Instituto proponente, com a participação, desde seu início e em todas as suas fases, de colaboradores da SMED, com dedicação exclusiva. Desta forma, garante-se a eficaz transferência dos conhecimentos e metodologias produzidos ao longo do processo para a equipe local, à qual caberá, ao final, zelar pela continuidade das mudanças que venham a ser efetuadas. Deste modo, a participação da equipe do Instituto de Desenvolvimento Gerencial terá caráter de assessoramento … Analisando a proposta do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), nos moldes acima resumidos, a equipe técnica da SMED identificou nele excelente qualidade técnica. Destaque-se como ponto altamente positivo a notória especialização do INDG no tema, somado às metas e os resultados que serão alcançados pela rede … No que se refere à escolha do Instituto de Desenvolvimento Gerencial para orientar este esforço de mudança, foi antecedida de ampla pesquisa de mercado, mediante a qual comprovou-se tratar-se de uma entidade com notória especialização em desenvolvimento institucional e gerencial, além de comprovada expertise no desenvolvimento de Projetos na área de educação, de natureza semelhante ao que será desenvolvido na SMED. Para ilustrar a experiência do INDG na área educacional, registre-se que esta empresa não só possui especialistas em educação em sua equipe, como também desenvolveu um programa de gestão específica para unidades educacionais, denominado de Programa de Gestão Integrada da Escola. Tal programa foi transformado em livros, editados pelo Instituto, com os títulos de ‘Gestão Integrada da Escola’; ‘A padronização na área educacional’; ‘Matriz de Capacitação’ e ‘Índice de Formação de Cidadania e Responsabilidade Social’, ‘Gestão para Resultado na Educação’ … No que se refere à expertise do INDG na esfera educacional, comprova-se pela sua ampla experiência em sistema de gestão nesta área, evidenciada, como já se disse através de livros publicados sobre o tema, atuação em mais de 3000 escolas públicas e privadas; mais de 15 anos de experiência; metodologia própria – GIDE – contemplando aspectos estratégicos, pedagógicos e gerenciais …¨. (sublinhou-se)

O procedimento de inexigibilidade de licitação veio às fls. 149/154 e 260//266 e nele há parecer da PGM,:

¨… A Procuradoria Geral do Município de Pelotas recebeu pedido de análise jurídica a respeito da possibilidade de contratação da empresa INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO GERENCIAL S.A. – INDG (Grupo Falconi – Consultores de Resultado), mediante contratação direta, com enquadramento nas regras de inexigibilidade de licitação … O expediente istrativo vem acompanhado de Justificativa Técnica para a Contratação do Instituto de Desenvolvimento Gerencial, firmado por representantes da Secretaria Municipal de Educação e Desporto, atestando o interesse público na contratação direta. Ainda nesta mesma nota técnica produzida pela SMED foi atestada a compatibilidade do preço proposto para execução dos serviços com aqueles praticados pelo INDG em projetos similares, constantes do quadro onde estão consignados os seguintes itens: Instituição, Descrição do Projeto, Ano de Contratação, Valor do Projeto, HD médio (atualizado com o IPCA). Encontram-se, nos autos deste expediente, diversas cópias reprográficas de contratos já firmados entre entes estatais e o INDG, pareceres de diversos órgãos, além de documentos comprobatórios que afirmam a singular especialização técnica do instituto que se pretende contratar e de sua equipe de consultores, o que conduz este parecer à consideração objetiva de que a habilitação jurídica e a regularidade fiscal do INDG foram devidamente comprovadas nos autos, em que igualmente encontra-se acostada a minuta do contrato a ser formalizado. O pleito encontra fundamento, pela singularidade, no art. 25, II, da Lei 8.666/93, tendo em vista ser juridicamente possível afastar-se o certame licitatório, por inexigibilidade, para serviços técnicos enumerados no art. 13, da mesma lei, de natureza singular, com profissionais de notória especialização … deduz-se que se procura, no foco da contratação, uma consultoria técnica na área de gestão, que promova melhoria de resultados quanto aos Índices de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), o que enquadra a contratação sob análise em dois incisos do requisito cumulativo do art. 13 da Lei 8.666/93 … os serviços que serão prestados são de assessoria e consultoria técnica, mas igualmente dependem de estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos … no caso configura-se a ausência de mercado concorrencial envolvendo o tipo de serviço para a satisfação do interesse estatal … Não se busca, nesta espécie, satisfação da necessidade estatal mediante uma prestação padronizada. O que se revela, na hipótese aqui versada, é caso típico de satisfação da necessidade do poder público mediante uma prestação qualificada, anômala, peculiar, aliada à notoriedade do especialista prestador … não se discute, por óbvio, que a contratação desta natureza traduz um espaço de discricionariedade inerente ao exercício das competências da istração. O que se exige é que a decisão concernente a tal escolha seja orientada pelos princípios da razoabilidade e do interesse público, descabendo aos órgãos controladores adentrarem nos estreitos limites da atuação privativa do , conforme transcrição de trecho de acórdão ao TCU: … esta Procuradoria Geral não vislumbra óbice legal à contratação do Instituto de Desenvolvimento Gerencial S.A – INDG, diretamente, por inexigibilidade de licitação …¨. (sublinhou-se)

Dito parecer foi exarado por eminente Bacharel em Direito, Procurador-Geral do Município, sendo ratificado pelo Prefeito Municipal.

A certidão de fl. 2.182 dá conta de que o nobre Dr. Carlos Francisco Sica Diniz exerceu o cargo de Procurador-Geral do Município nos lapsos de 01.02.83 a 02.06.86 e 01.01.13 a 30.12.15.

Atestado da Faculdade de Direito, da Universidade Federal de Pelotas, de 12.07.19 informou (fl. 2.184) que o Dr. Carlos exerceu, por mais de vinte anos, docência naquela instituição.

Chama a atenção a pressa da istração Municipal na celebração da avença istrativa.

O parecer da PGM ficou sem data; o requerido Eduardo homologou-o em 03.02.14 e o contrato já restou firmado no dia seguinte.

O contrato em epígrafe, de 04.12.14, está às fls. 135/145 e 907/1.013, vendo-se: ¨… PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS … objeto a execução do Projeto ‘Auxiliar a PREFEITURA DE PELOTAS a melhorar seu indicador de Rendimento na Educação’, observados os parâmetros na forma da PROPOSTA Nº 1453/13, de dezembro de 2013, que, para todos os efeitos, faz parte integrante deste instrumento … DA EXECUÇÃO DAS ATIVIDADES  2.1. O Objeto Contratual será executado mediante o transpor das seguintes fases, nos termos da proposta comercial do CONTRATADO, parte integrante deste Instrumento: 1. Definição e desdobramento de metas para as escolas e implantação de modelo de gestão escolar  1.1. Promotor o alinhamento dos objetivos da Secretaria de Educação com o plano de Governo  – Avaliar e alinhar as metas e objetivos da Secretaria com os do plano de Governo. 1.2. Definição da lógica de desdobramento  – Definir lógica de desdobramento de metas (consistente com as regiões e desafios colocados nas metas globais e visão de futuro); – Levantar e validar os parâmetros e índices de comparação. 1.3. Levantamento e Análise dos Dados  – Coletar dados; – Analisar os resultados da REDE (IDEB, Fluxo, Prova Brasil, proficiência, distorção idade-série, aprovação, reprovação, abandono e alfabetização) por nível, ano de ensino, disciplina e escola. 1.4. Definição das metas para a Secretaria, Regionais e Escolas  – Definir e desdobrar metas finalísticas para os diversos níveis do sistema educacional (Secretaria, Regionais de Ensino e Escolas); – Definir os indicadores de cada meta (itens de controle), especificando o que deve ser medido, a faixa de controle (limites), a periodicidade de verificação, forma de cálculo, fonte de dados e o responsável pelo item. 1.5. Elaboração dos planos de ação para Secretaria e Regionais  – identificar causas do problema em cada nível/regional; – identificar boas práticas nos municípios/capitais com melhores resultados; – Elaborar planos de ação considerando as causas identificadas. 1.6. Estruturação e implementação da sistemática de acompanhamento  – Preparar os instrumentos de acompanhamento (calendário, pautas mínimas das reuniões, sistemática de tratamento dos desvios, padrão para a gestão à vista); – implementar sistemática de acompanhamento – capacitação dos envolvidos e condução das reuniões de acompanhamento. 1.7. Capacitação da Equipe no modelo de Gestão Escolar  – Capacitar técnicos na metodologia de gestão escolar, sendo: – 90 representantes de escola (curso de 16 horas) – duas turmas de 45 pessoas; – 5 técnicos da SMED – equipe de coordenação (curso de 24 horas); – 5 técnicos multiplicadores (curso de 24 horas). – Avaliar os participantes identificando pontos de reforço. 1.8. Orientação e acompanhamento de multiplicadores e equipe das escolas na implementação do modelo de gestão escolar (inclui elaboração dos planos de ação)  – Orientar periodicamente 13 técnicos multiplicadores e 20 escolas (orientação direta, bimestral) na implementação da metodologia de gestão escolar para: – Realização de diagnóstico específico das escolas; – Identificação/Elaboração de referenciais político-pedagógicos; – Definição de metas estratificadas; – Identificação das causas dos problemas (resultado); – Elaboração de planos de ação nas vertentes ambiental e pedagógica; – Acompanhamento sistemático da implementação dos planos; – Análise de resultados parciais; – Identificação de desvios de resultados; – Tomada de ações corretivas em caso de insucesso; – Padronização das melhores práticas; – Coleta e divulgação de resultados parciais e finais. 1.9. Elaboração dos planos dos fatores críticos e plano de comunicação  – identificação das possíveis barreiras do ambiente, resistências e complacências (pesquisa, reuniões de brainstorming, entrevistas); – Definição de ações de impacto para os fatores críticos do ambiente (plano de ação); – Elaboração do plano de comunicação do projeto considerando os públicos-alvo, informações a serem comunicadas e mídias existentes … Pela realização dos serviços mencionados na Cláusula Primeira a CONTRATANTE pagará o valor total de R$ 2.148.124,15 (dois milhões, cento e quarenta e oito mil, cento e vinte e quatro reais e quinze centavos) a serem pagos conforme cronograma físico/financeiro previsto na Cláusula Quinta … Nos valores estão incluídos os honorários, taxas istrativas, encargos sociais, tributos e as despesas de transporte (aéreo e terrestre), alimentação (almoço e jantar) e hospedagem dos consultores … A vigência do presente Contrato é de 12 (doze) meses, contados a partir da data de … A execução dos serviços será realizada em consonância com o ‘Mapa de Trabalho’ conforme previsto na proposta comercial do CONTRATADO (anexa e parte integrante), representando 12 (doze) meses … Pela prestação dos serviços objeto deste Contrato, o CONTRATADO fará jus ao recebimento dos valores fixos e reajustáveis abaixo, cujos pagamentos serão processados da seguinte forma: …¨. (sublinhou-se)

Quanto a pagamentos o pacto estipulou:

¨…

Pela prestação dos serviços objeto deste Contrato, o CONTRATADO fará jus ao recebimento dos valores fixos e irreajustáveis abaixo, cujos pagamentos serão processados da seguinte forma:

…

1ª Parcela  Objetivos e metas da Secretaria alinhados com os objetivos de Governo  Lógica de desdobramento das metas definidas  BRL 251.410,54

2ª Parcela  Resultados levantados e analisados  Equipe capacitada e avaliada  Relatório de implantação da metodologia de gestão na rede n1 BRL 235.317,82

3ª Parcela  Metas finalísticas definidas para a rede  Fatores críticos do ambiente identificados  Planos de ação para gestão da mudança elaborados  Relatório de implantação da metodologia de gestão na red n2  BRL 235.317,82

4ª Parcela  Planos de ação de melhoria dos resultados para a Secretaria elaborados  Relatório de implantação da metodologia de gestão na rede n3  BRL 203.205,65

…

A equipe técnica da CONTRATADA apresentará mensalmente, até o último dia útil, relatório das atividades desenvolvidas. Após apresentação, a CONTRATANTE deverá aprovar e autorizar a emissão da nota fiscal pela CONTRATADA, em até 02 (dois) dias úteis, a contar do recebimento do relatório …¨.

Em 07.10.16 (fl. 2.293) o M.P. solicitou à SMED: ¨… Nos termos do convênio/contrato celebrado com a Consultoria Falconi, enquanto esteve em vigor (eis que rescindido por decisão judicial) houve a elaboração de um plano de ação de melhoria de resultados para a Secretaria (cópia em anexo). De tal plano, apenas exemplificativamente, tendo como tema ‘rendimento’, foram estabelecidas três macroações: ‘reestruturar o programa de Classe de Apoio; Elaborar padrão preventivo para controle de frequência e diagnóstico de aprendizado e Criar programa piloto de desenvolvimento de habilidades não cognitivas. Nos documentos recebidos pela Promotoria de Justiça, além das três macroações referidas (ligadas ao tema rendimento), outras 20 macroações foram previstas, em torno de temas diversos, como: profissionais, ensino, avaliação, desigualdade, gestão da secretária, dentre outros. Diante do acima exposto, solicito-lhe que, no prazo de 20 dias, informe a esta Promotoria Regional da Educação, quais das macroações (previstas no Plano de Ação de Melhoria de resultas para a Secretaria SMED) foram, efetivamente implantados e desenvolvidos pela SMED. Em caso negativo, qual a razão de tal plano não ter sido implantando até o momento, uma vez que houve remuneração (ainda que parcial) da empresa contratada Falconi …¨. (sublinhou-se)

A Secretaria Municipal de Educação respondeu (fls. 2.295/2.299): ¨… O Projeto  ‘Melhorando os Indicadores da Educação’ referia-se à aplicação da solução Gestão para Rsultados na Educação (GPRE) na SMED/Pelotas, tendo por objetivo principal, auxiliar a Prefeitura de Pelotas a melhorar seu Indicador de Rendimento na Educação, a partir do diagnóstico de baixíssimo desempenho de nossos alunos em diversas escolas da rede no IDEB, sendo que outros indicadores foram trabalhados para melhorar o cenário educacional da rede municipal, baseados em conceitos da metodologia GPRE. Estes baixos resultados levaram a Prefeitura Municipal e a SMED a definir ações em investimento de infraestrutura, tais como: reformas e ampliações de escolas, construção de escolas novas, qualificação do transporte escolar, implantação de novas tecnologias, implantação do uniforme escolar. Entretanto, esses investimentos, sozinhos, não garantiriam melhorias nos resultados em aprendizagem, o que levou essas instituições a buscarem apoio técnico para o desenvolvimento de métodos de gestão que pudessem significar melhor istração das rotinas e e processos nas escolas da rede, com foco na melhoria da aprendizagem. Foram realizadas capacitações, a cargo da Consultoria Falconi, nos seguintes formatos: – 01 turma com 10 vagas (supervisores da SMED, servidores de carreira), com 24 horas-aula. – 01 turma com 45 vagas (secretário de Educação e Desporto, superintendente, diretores e coordenadores de escolas), com 16 horas-aula; – 01 turma com 45 vagas (para diretores e coordenadores de escolas),c om 16 horas-aula. Todos os diretores da rede foram convidados a participar, sendo que apenas uma das 61 escolas de ensino fundamental não esteve representada. O conteúdo da formação versou sobre: – planejamento (diretrizes gerais de trabalho, diagnóstico, indicador gerencial, estabelecimento de metas, definição de estratégias, estudo das causas dos problemas, construção dos planos de ação); – método PDCA de gerenciamento; – melhoria do ambiente da escola (Programa 5S e seu funcionamento); – acompanhamento da implementação da GPRE; – padronização da educação. Na 1ª etapa, além das formações, foram realizadas reuniões em 15 escolas de ensino fundamental da rede (essas escolas representavam aproximadamente 43% da rede, abrangendo em torno de 10.000 alunos), com um grupo composto da seguinte maneira: 01 representante da Coordenadoria de Estratégia e Gestão (órgão da Prefeitura), 01 representante da Consultoria Falconi, 02 representantes da SMED e a equipe diretiva da escola. Nessas reuniões, foi apresentado o formato do projeto a ser executado, bem como os multiplicadores, Orientadores de Gestão, que trabalhariam diretamente com as escolas. Um dos objetivos em gestão para os servidores da rede, para que os resultados alcançados fossem mantidos nos próximos anos. Das 61 escolas de ensino fundamental, foram priorizadas 20, obedecendo a dois critérios: escolas com o maior número de alunos e com menores resultados de IDEB. Cada Orientador de Gestão acompanhou 06 escolas, sendo que destas, 02 em conjunto com um consultor da Falconi. O trabalho realizado compreendeu duas ferramentas: o Padrão Mínimo Ambiental, com base no Programa 5S (cinco sensos: de Utilização, de Ordenação, de Limpeza, de Saúde e de Autodisciplina), a ser aplicado em quatro etapas, que serviram de base para a construção de um plano de ação ambiental; e o Plano de Ação Pedagógico. Em média, foram realizadas oito visitas por escola durante o ano de 2014, além do acompanhamento das demandas da rotina da escola, criando um vínculo com o Orientador de Gestão. A partir da realização deste trabalho, muitas equipes diretivas relataram que aram a valorizar este momento de discussão, percebendo a importância da sistematização do trabalho que estava sendo proposto pela SMED, em que a escola, com autonomia, deveria focar o trabalho a partir das prioridades apontadas pela comunidade escolar. Além destas atividades, também foram realizadas reuniões semanais, junto a equipe da Consultoria Falconi, para o relato do trabalho realizado e alinhamento de estratégias para novas ações, a serem realizadas nas escolas e tendo ressonância nas demais atividades desenvolvidas pela secretaria: formações continuadas, reuniões pedagógicas, seminários. Este trabalho possibilitou uma maior conscientização, nos aspectos ambiental e de rendimento, através da elaboração de gráficos e planilhas que norteavam não só as reuniões pedagógicas nas escolas como também o plano de ação da SMED … Criar programa piloto de desenvolvimento de habilidades não-cognitivas  Tendo como preocupação a desmotivação de alunos, as orientadoras educacionais e os supervisores de ensino, além de incentivarem as escolas a buscarem novas metodologias e tecnologias desafiadores e que estimulem os alunos, oferecem formação continuada aos professores onde são abordados diferentes temas. Este trabalho está sendo desenvolvido com os orientadores educacionais das escolas, bem como com os professores da rede como um todo. – Elaborar padrão preventivo para controle de frequência e diagnóstico de aprendizado  Tendo como base o trabalho realizado com as escolas desde 2009, houve uma intensificação das ações a partir da implantação da FICAI online. Este trabalho vem colaborando com a possibilidade de controle da frequência de forma mais efetiva, o que também colabora com a obtenção de melhores resultados em termos de aprendizagem. – Utilizar a avaliação padronizada do Estado do Rio de Jeneiro como projeto piloto, com o fim de estruturar avaliação padronizada da rede  Através de uma visita aos responsáveis pelas etapas do processo de avaliação do desempenho de alunos do Estado do Rio de Janeiro, foram coletados informações e materiais referentes a logística de preparação dos instrumentos da periodicidade de avaliação diagnóstica, dos critérios de avaliação das habilidades nas provas, das adequações feitas junto ao setor de registros escolares e das ações implementadas após os resultados, como reforço de Português e Matemática e capacitação online de professores. Entretanto, quando a supervisora retornou de viagem já estava sendo instaurado o processo de extinção do convênio/contrato com a Consultoria Falconi, não havendo a operacionalização das ações necessárias naquele momento. Com certeza, a Consultoria Falconi disseminou na rede municipal de ensino de Pelotas uma mudança de visão na atuação em gestão de resultados. Quanto a melhoria da Gestão Educacional, colaborou na construção de uma dimensão estratégica, tática e operacional voltada para a área educacional. Construindo metas baseadas no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB, com ações pontuadas em alcance de curto prazo, redefiniu o modelo de supervisão da SMED onde os supervisores executam um papel de acompanhamento, colaboração e incentivação do processo, bem como construiu uma articulação interna na SMED, onde o orientador de gestão buscava soluções entre os setores para sanar os problemas das escolas. Outro aspecto foi o incentivo educacional com o propósito de divulgar as Boas Práticas das escolas, demonstrando os resultados alcançados pelos diferentes atores da educação – professores, alunos, servidores. O plano de comunicação, realizado desde o primeiro momento, iniciando com a reunião nas escolas, levou ao engajamento de todos envolvidos. Com a criação do mural de gestão à vista, informando as atividades da escola à toda a comunidade escolar, e depois, expandido na SMED com outras estratégias de comunicação, como, por exemplo, a construção do site da secretaria, e-mail de comunicação com alinhamento estratégico e reuniões mensais com a equipe SMED, diretores de escola; e reunião semanal com equipe de gestão SMED. Quanto a identificação de pontos críticos e marcos regulatórios foram encaminhados estudos do plano de carreira (formação de grupo com a representação das escolas que atenderam ao convite da secretaria) e a redução de atestados médicos junto SMGAF/Biometria Médica. Algumas ações estruturantes para a melhoria de resultados: soluções de correção de fluxo (projeto Construindo Sabores), estudo do currículo. O objetivo da Consultoria Falconi para com as escolas do Município de Pelotas foi atingido em parte quando foi implantado a cultura de gerenciamento de resultados e elaboração de planos de ação, bem como o desdobramento das metas que transformaram a estratégia da organização em realidade. Acreditamos que o trabalho realizado, que teve como início a formação realizada junto à Consultoria Falconi, desenvolveu o pensamento sistêmico, o foco nos resultados e o aumento do comprometimento das equipes (SMED e escolas), bem como o conhecimento e esforço de todos os funcionários como melhoria do clima de responsabilidades, da ampliação da visão na escola e da alegria de atingir novos resultados¨. (sublinhou-se)

Com sua manifestação prévia o requerido Eduardo trouxe documentos, elaborados pela Prefeitura Municipal, através da Secretaria de Educação, e pelo INDG, intitulado ¨Melhorando os indicadores da Educação¨, de 03.04. (fls. 434/450); 22.05. (fls. 528/604); 03.06. (fls. 452/525). e 07.07.14 (fls. 333/431). .

Neles verificam-se: atas de reuniões; Termos de Aceite de Entrega, de 03.04., 13.05., 22.05., 03.06. e 07.07.14, de ¨Objetivos e metas da Secretaria alinhados com os objetivos de Governo, Lógica de desdobramento das metas definidas¨ (Etapas 01 e 02, de 03.04.14); ¨Resultados levantados e analisados, Equipe capacitada e avaliada, Relatório de implantação da metodologia de gestão na rede n1¨ (Etapas 03, 04, 05, de 22.05.14); ¨Metas finalísticas definidas para a rede, Relatório de implantação da metodologia de gestão na rede n2, Fatores críticos do ambiente identificados e Planos de ação para a gestão da mudança elaborados¨ (Etapas 06, 07, 08, 09, de 03.06.14); e ¨Elaboração dos planos de ação de melhoria dos resultados para a Secretaria e terceiro relatório de implantação da metodologia de gestão na rede¨ (Etapas 10 e 11, de 07.07.14); executados entre 17.02. e 18.03.14; 18.03. e 17.04.14; 18.04. e 16.05.14; e 17.05. e 13.06.14; ¨… O trabalho inicia com o Alinhamento Estratégico da Secretaria de Educação aos objetivos da Prefeitura, definição e desdobramento de indicadores. A partir desta etapa as metas serão estabelecidas, baseado em análises de dados históricos do município e em comparativos com melhores práticas. As etapas do projeto também contemplam a elaboração de um plano de comunicação para que se tenham claro quais os públicos que devam ser comunicados, de que maneira e com qual frequência. Na sequência, a fim de garantir que o modelo de gestão alcance todas as escolas de Ensino Fundamental da rede, agentes multiplicadores, formados por servidores e professores, serão capacitados no método gerencial. A implantação da metodologia de gestão e o acompanhamento dos resultados serão contemplados por várias etapas, através de relatórios. As etapas e suas respectivas entregas são apresentadas a seguir. 1ª Etapa: – Elaboração do Alinhamento Estratégico; – Definição da lógica de desdobramento;  2ª Etapa  – Levantamento e análise de dados; – Capacitação da equipe no modelo de Gestão para Resultados na Educação (GPRE); – Primeiro relatório de implementação da metodologia de gestão na rede. 3ª Etapa: – Definição das Metas finalísticas para a Rede Educacional; – Identificação dos fatores críticos do ambiente; – Elaboração dos planos de ação para a gestão da mudança; – Segundo relatório de implantação da metodologia de gestão na rede; 4ª Etapa: – Elaboração dos planos de ação da melhoria dos resultados para a Secretaria; – Terceiro relatório de implantação da metodologia de gestão na rede … O relatório em questão contempla a primeira etapa do trabalho, formada pelo Alinhamento Estratégico e a Lógica do desdobramento … Indicador de Alfabetização  O município de Pelotas realizou no ano de 2012 e 2013 a Provinha Brasil que tinha como objetivo avaliar, de maneira censitária, os alunos do segundo ano do Ensino Fundamental. A fim de comprovar que os dados da Provinha Brasil de 2012 podem ser utilizados no estabelecimento de metas da taxa de alfabetização para 2014, foi estudada a relação desses dados com a situação dos alunos no terceiro ano do Ensino Fundamental em 2013 (aprovação, reprovação e abandono). Para isso, correlacionou-se o conceito de Provinha Brasil com a situação do aluno no ano seguinte. Abaixo segue os critérios para definição destes conceitos … Foi possível identificar a situação final no terceiro ano de 2013 de 78% dos alunos que realizaram a Provinha Brasil em 2012. Deste percentual, 71% foram aprovados, 27% reprovaram e apenas 2% abandonou a rede municipal … Equipe de multiplicadores capacitada em avaliada  O curso de Gestão para Resultados na Educação (GPRE) foi composto por três turmas de servidores da SMED, conforme especificado abaixo … Todos os diretores da rede foram convidados para participar. A escolha dos coordenadores participantes foi definida através do número de alunos das escolas no Ensino Fundamental … Conteúdo  O curso foi apresentado para os servidores da SMED, a fim de esclarecer o modelo de gestão que será implantado na rede educacional de Pelotas. O conteúdo programático segue descrito … Primeiro relatório de implementação da metodologia de gestão na rede  Nesta primeira etapa de implementação do modelo de gestão na rede, foram realizadas algumas atividades para iniciar o trabalho presencial nas escolas, que são detalhadas abaixo … Reuniões Boa Escola para Todos  As reuniões Boa Escola para Todos, foram realizadas em escolas da rede para apresentar pontos importantes e esclarecer o escopo do projeto … Foram apresentados às escolas os objetivos, os principais indicadores, conceitos de gestão para resultados e alguns exemplos de atuação da FALCONI na área de educação …  Identificação dos Multiplicadores  O objetivo do projeto ‘Melhorando os Indicadores da Educação’ da rede municipal de Pelotas é de transferir o conhecimento em gestão para os servidores da rede, para que os resultados alcançados nesses 12 meses de projeto sejam mantidos nos próximos anos. Um item importante para essa transferência de conhecimento é a definição de uma equipe de multiplicadores de gestão …  Priorização das escolas  Todas essas escolas de Ensino Fundamental da rede municipal de Pelotas serão acompanhadas durante o desenvolvimento do projeto, totalizando 61 escolas. Foram priorizadas 20 escolas que serão acompanhadas diretamente pela equipe da FALCONI juntamente com o Orientador de Gestão … O relatório em questão contempla a terceira etapa do trabalho, formada pelas seguintes etapas: Definição das Metas para a Rede Educacional; identificação dos fatores críticos do ambiente; Elaboração dos planos de ação para a gestão da mudança e Segundo Relatório de implantação da metodologia de gestão na rede … Metas finalísticas … Indicador de Rendimento  Conforme detalhado no Relatório de Entrega 1, o Indicador de Rendimento (IR) é um dos itens componentes do Indicador de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), no que diz respeito à aprovação escolar … Meta Global  A partir do diagnóstico inicial (meta contratual), o incremento do resultado de rendimento deverá ser de 5 pontos percentuais para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental e de 7 pontos percentuais para os Anos Finais. A base inicial de resultados foi definida a partir dos resultados do Censo 2012 (detalhamento no Relatório de Entrega 2) e com a meta de incremento proposta a metas de rendimento para Anos Iniciais e Finais foram estabelecidas em 92% e 78%, respectivamente … Desdobramento das Metas por Escola  Para garantir que o desdobramento de metas por escola seja um desafio factível e de que a soma dos resultados desdobrados atenda o resultado global necessário, utilizou-se uma técnica de projeção dos resultados. Sendo assim, escolas com piores resultados terão desafios maiores de melhoria em seu rendimento. As metas foram definidas para as 61 escolas com Ensino Fundamental na rede, para anos iniciais e/ou finais, dependendo dos anos escolares existente em cada uma das escolas … Nas próximas visitas às escolas, após apresentadas as metas globais, serão negociadas as metas de redução na reprovação e no abandono por ano de ensino, desdobrando assim ao nível máximo o indicador de rendimento. Esse procedimento visa estimular o processo de gerenciamento, com a definição de metas através da análise histórica e comparativa entre os anos, além de assegurar que as metas do ano de ensino atendam as metas globais da escola (anos iniciais e finais) … Desdobramento das Metas por Escola  O desdobramento de metas em nível de escola foi definido da mesma maneira que as metas do Indicador de Rendimento. As figuras abaixo demonstram esta lógica e os valores da meta para cada uma das escolas municipais de ensino fundamental … Identificação dos fatores críticos do ambiente  Foi realizada uma análise conjunta com a equipa da Secretaria Municipal de Educação e Desporto (SMED) com o intuito de identificar fatores críticos do ambiente (resistência a barreiras) que podem impactar negativamente no sucesso da implementação do Sistema de Gestão … Os resultados obtidos foram utilizados como insumo para a elaboração do Plano de Comunicação e também serão utilizados na construção do Plano de Ação para a SMED, etapa que será contemplada no próximo relatório de entrega … Elaboração dos planos de ação para a gestão da mudança  Atuar preventivamente no tocante às resistência tem se mostrado a forma mais eficaz de garantir um bom gerenciamento de mudanças, incluindo as pessoas impactadas pelas mudanças desde o início dos projetos, apresentando as etapas, os objetivos e os ganhos para as pessoas e para a organização … Nesse sentido, foi criado em conjunto com a ASCOM um Plano de Comunicação visando reverter a imagem negativa gerada no início do projeto … Primeira avaliação do Padrão Mínimo  A primeira avaliação do Ambiente Escolar foi realizada através de um questionário aplicado a três avaliadores com o objetivo de medir, de maneira padronizada, os ambientes comuns das escolas da rede municipal … Cada escola obteve uma nota consolidada e, a partir desta avaliação, os ambientes da escola são classificados através de uma lista, de acordo com as maiores oportunidades de melhoria … Reuniões com os Orientadores de Gestão  As reuniões semanais com os Orientadores de Gestão eram realizadas com o intuito de apoiar o trabalho feito nas escolas, principalmente nas escolas não priorizadas. Os principais pontos tratados foram: levantamento das escolas faltantes, esclarecimento de dúvidas e, principalmente, apresentação da ferramenta de Gestão do Ambiente Escolar e orientações de uso desta … O relatório em questão contempla a quarta entrega do trabalho, formada pelas seguintes etapas: Elaboração dos planos de ação de melhoria dos resultados para a Secretaria e Terceiro relatório de implantação da metodologia de gestão na rede … Para elaborar os planos de ação da Secretaria Municipal de Educação (SMED) levantam-se alguns temas prioritários a serem abordados nesta etapa do projeto. Para isso, foi definido um grupo responsável pelas ações de melhoria, com conhecimento técnico dos temas e eficiência para viabilizar a execução das ações. A dinâmica para a elaboração dos planos de ação da SMED foi dividida em três etapas: – Análise de Processo (identificação das causas fundamentais): Por meio de um formulário cada participante apontou as causas que julgou impactar os atuais resultados do ensino da rede municipal … – Priorização das causas: todas as causas identificadas receberam notas de 1, 3 ou 5. Quanto maior o valor maior, maior o grau de importância e impacto no problema final. Dentre todas as causas, apenas 20% receberam nota 5, 30% receberam nota 3, e 50% receberam nota 1. Definição das ações para bloqueio das causas priorizadas: foram definidas macroações para as 20 causas com o maior impacto identificado. Estas macroações foram definidas em dois diferentes tipos de ação: Estruturante ou Vitória Rápida … As Ações Estruturantes são ações que originarão projetos e sua implantação trará resultados em longo prazo. Diferentemente, Ações Vitórias Rápidas possuem horizonte de aplicação de curto prazo … Desdobramento do Plano de Ação Vitórias Rápidas  Após a definição e classificação das ações do plano de ação da SMED, o Plano de Ação Vitórias Rápidas foi desdobrado com os respectivos responsáveis … Terceiro relatório da implantação da metodologia de gestão na rede … Ajuste Média Global – indicador de Alfabetização  Inicialmente foram consultados os dados de 47 escolas para a definição da Média Global do Indicador de Alfabetização. Posteriormente, foram recuperados os dados da Segunda Fase de 2013 da Provinha Brasil para 10 escolas. A partir destes dados consolidados as metas globais do indicador foram revisadas e os resultados estabelecidos são expostos nas figuras que seguem …Definição das metas e Elaboração dos Planos de Ação do Ambiente Escolar  A partir do diagnóstico realizado na 1ª Avaliação do Ambiente Escolar, foram estabelecidas metas de melhoria e concluídos Planos de Ação com as equipes de cada uma das 61 Escolas, focadas no ambiente da escola … Reuniões nas Escolas  A dinâmica de definição de metas e elaboração dos Planos de Ação do Ambiente Escolar foi realizada com representantes dos diferentes públicos da escola, além do acompanhamento do Orientador de Gestão (OE) … Definição das Metas do Ambiente Escolar  As metas de melhoria foram definidas conjuntamente com a equipe escolar. Foi estabelecido um desafio de incremento no resultado até o final do ano, que será acompanhado em avaliações bimestrais … Elaboração dos Planos de Ação do Ambiente Escolar  Para garantir o alcance dos resultados propostos até o final do ano de 2014, foram estabelecidos Planos de Ação focados no Ambiente Escolar. Cada escola elaborou seu próprio plano, levando em conta suas especificidades e principais oportunidades de melhorias identificadas … Além das melhorias de responsabilidade da escola, a avaliação serviu como guia pra identificar pontos críticos das escolas da rede municipal … Números dos Planos de Ação do Ambiente Escolar  Planos de Ação Elaborados: 57  Número de Ações Melhoria Estabelecidas: 301 … Elaboração de Pesquisa de Satisfação  Foi concluída a elaboração da pesquisa de satisfação sobre a Rede Municipal de educação de Pelotas. O objetivo é abranger aproximadamente 3.700 pessoas, envolvidas direta ou indiretamente com a rede municipal de educação, e assim, estimar o nível atual de satisfação quanto ao tema, permitindo a definição de objetivos de melhoria por parte da SMED. A primeira rodada da pesquisa acontecerá no mês de Julho e será direcionada aos Servidores da SMED, Equipe Escolar (Professores, Diretores e Funcionários), Alunos e Pais/Responsáveis. Os temas abordados serão Aprendizado, Conhecimento Técnico, Gestão e Resultados, Ambiente, Carreira e Comunicação … Evento Entrega dos Certificados do Curso de Gestão para Resultados na Educação  Foi realizado no dia 18 de junho de 2014 o evento para entrega dos certificados de conclusão do Curso de Gestão Para Resultados na Educação …¨

Tais documentos permitem ver que, no lapso de 17.02. a 13.06.14, o INDG prestou serviços ao Município, por eles percebendo… 

Em algumas peças vê-se o trabalho mencionado pelas testemunhas Luciene e Lucia Cristina, que se tornaram os denominados ¨multiplicadores¨, em escolas municipais  

Em 23.03.17 (fl. 98) protocolou-se ofício do M.P., onde solicitadas informações à Secretaria Municipal de Gestão istrativa e Financeira acerca de pagamentos ao Instituto requerido.

A resposta foi da Exma. Sra. Prefeita Municipal (fls. 100/109), em 18.04.17, quando externou: ¨… impõe-se a contextualização dos fatos, desde a contratação istrativa e sua ampla justificativa, que se mostra absolutamente necessária para a plena compreensão de todas as circunstâncias jurídicas que envolvem o pedido. O contrato celebrado com o INDG tem por escopo a execução pela contratada, notoriamente especializada na área de Gestão Pública, de um projeto, cuja meta constitui elevar o indicador de rendimento na educação no Município de Pelotas. Com efeito, logo no primeiro ano de governo, a istração do então Prefeito Eduardo Leite deparou-se com alarmantes índices que indicavam a baixíssima qualidade no rendimento apresentado pelas escolas públicas municipais de ensino fundamental. Era necessária e urgente a tomada de medidas eficientes para reverter o quadro o mais rapidamente possível. Decidiu, o Prefeito, valendo-se de suas atribuições constitucionais e no estrito cumprimento de seus deveres de , contratar empresa especializada na área de gestão pública. Recaiu, portanto, a escolha no Instituto de Desenvolvimento Gerencial S.A. – INDG (conhecido como Falconi, Consultores de Resultado), empresa de notória especialização em gestão pública, com expertise na área de educação e apresentando resultados efetivos. Seguiu-se o processo istrativo n.º 017590/2013, que iniciou com ampla Justificativa Técnica para a Contratação do Instituto de Desenvolvimento Gerencial, firmado por representantes da Secretaria Municipal de Educação e Desporto (SMED), atestando o interesse público na contratação direta. Ainda nesta mesma nota técnica produzida pela SMED foi atestada a compatibilidade do preço proposto para execução dos serviços com aqueles praticados pelo INDG em projetos similares. Foi colhido o parecer jurídico da Procuradoria do Município, que concluiu pela possibilidade de contratação direta, nos termos da proposta apresentada, por inexigibilidade de licitação … O Município, em atividade absolutamente normal, realizou a contraprestação pelos serviços que lhes foram prestados pelo Instituto de Desenvolvimento Gerencial S.A. – INDG, caso contrário estaria incidindo em enriquecimento sem causa, bem como cometendo ilegalidade e infração contratual. Objetivando oferecer e ao pagamento ao INDG foi emitido o empenho n.º E10390/2014, no valor de R$ 886.634,62 (oitocentos e oitenta e seis mil seiscentos e trinta e quatro reais com sessenta e dois centavos) em 23/04/2014, documento em anexo. Ainda, é possível observar no relatório financeiro anexado ao presente expediente, as datas de liquidação da despesa, sendo que o último pagamento ocorreu em 26/06/2014, ou seja, antes da suspensão dos efeitos contratuais, e ao abrigo da decisão que negou a liminar pleiteada pelo Ministério Público na ação civil pública, a qual ainda encontra-se em trâmite … em momento posterior, quando a decisão fora cassada, os pagamentos foram imediatamente suspensos, logo não há que se falar em qualquer ilegalidade com relação à ordenação da despesa pública, visto que a mesma estava caracterizada pela liquidez e certeza …¨. (sublinhou-se)

Empenho e Relatório Financeiro acham-se às fls. 111 e 113 e 327.

No empenho de fls. 111 e 327, de 23.04.14, verificam-se: favorecido o INDG; Serviços Técnicos Profissionais; ¨Valor referente ao Contrato 016/2014 que visa a prestação de serviços técnicos especializados na execução do projeto ‘Auxiliar a Prefeitura de Pelotas a melhorar seu indicador de rendimento na Educação’. Período: 04 de fevereiro de 2014 a 04 de fevereiro de 2015. Processo istrativo nº 0175902013; Total: R$ 886.634,62.

O Relatório Financeiro (fl. 113) denota: Valor recebido e data pagamento: R$ 251.410,54, 28.05.14, R$ 235.317,82, 30.05.14, R$ 164.588,44, 09.06.14, e R$ 235.317,82, 26.06.14; e notas fiscais nº 3.005 OP01/14, 3.152 OP02/2014, 3.191 OP03/14, e 3.217 OP04/14.

Acerca dos pagamentos convém deixar claro: nos autos do Agravo de Instrumento nº 70059062505, oposto pelo M.P. em face do Município e do INDG, na A.C.P. originária, Sua Excelência, o eminente Des. Relator, negou efeito suspensivo em 31.03.14, sobrevindo venerando acórdão, com provimento do recurso, em 09.07.14; e a intimação do Município aconteceu em 18.07.14, quando publicado o julgamento.

Assim, os pagamentos, entre maio e junho de 2014, deram-se na vigência do pacto istrativo.

Atente-se à prova oral.

Alexandre Fanfa Ribas, sócio do Instituto requerido, dispensado do compromisso legal, narrou: ¨… somos 28 sócios. Na época do contrato era o gestor dos projetos junto à Prefeitura de Pelotas. Cerca de um ano antes do contrato em discussão, tínhamos um projeto, via convênio. O convênio era entre Município e uma fundação, Comunitas. Éramos o parceiro técnico da Comunitas no projeto. Foram convidados a transformar promessas de campanha de Eduardo Leite em plano estratégico e tinha vários eixos – fiscal, saúde, educação, mobilidade -. Traçamos projetos viáveis de execução. Na educação o Município tinha índices não condizentes com sua importância. No IDEB estadual o ‘ranking’ era muito baixo. Aquilo fazia parte da nossa ‘expertise’. Fizemos uma proposta de trabalho, que acabou aceita e gerando o contrato. A Falconi não se propôs a trabalhar no lado cultural, didático e pedagógico da educação, viés técnico. A Falconi era especialista em gestão, a maior do Brasil. Nossa ‘expertise’ na área pública remonta ao início dos anos 2000. Em educação o caso mais emblemático é o Estado do Rio de Janeiro. Ele se encontrava, no IDEB, na 24ª posição no País. Foi feito um trabalho longo, planejado, com políticas públicas. O Estado pulou da 24ª para a 15ª e, a seguir, para a 9ª posição. Foram feitos trabalhos correlatos com educação em Pernambuco e Minas Gerais. Houve um trabalho recente no M.E.C.. Ajudamos a reestruturar o modelo FIES, trabalho muito reconhecido. Em Pelotas fomos convidados a fazer este trabalho na educação. Apresentamos documentos que mostravam formato de contratação. A PGM examinou e deu sinal favorável. Nossos projetos contemplam duas etapas: diagnóstico detalhado ou planejamento; e implantação. Na primeira se busca descobrir o que está a impedir o alcance do resultado almejado. Conseguimos fazer a primeira etapa. Identificamos as causas e chegamos nas ações que precisariam ser feitas. Chegamos no plano de ação: um grupo de boas dezenas de profissionais da Secretaria treinados, uns oito facilitadores capacitados na metodologia. Deixamos um material extremamente útil à Secretaria. Não houve tempo suficiente para mexer no indicador IDEB em quatro meses. A Falconi possui um quadro de consultores especializados em gestão para educação, inclusive com publicações. O trabalho no Rio de Janeiro – gestão na educação – não restou licitado e nem houve judicialização. Vim várias vezes a Pelotas. Era o responsável pelo contrato. Participei de audiência pública na Câmara de Vereadores. Ali houve uma má interpretação de alguns vereadores quanto ao alcance do contrato. Fomos tratados de forma deselegante. Não executávamos as ações. Traçávamos o planejamento. Não chegamos na etapa da implantação. Esta cabia ao Município.¨.  

Cesar da Rosa Mendes, analista de sistemas, sob compromisso, declarou: ¨… fui funcionário da Falconi nos últimos dois anos e meio, consultor. Pedi demissão em maio deste ano. Fui contratado por Eduardo Leite para Secretário em abril de 2013. Fui contratado como assessor especial e, logo em seguida, ei a coordenador de estratégia e gestão, pasta que funcionava junto ao Gabinete e objetivava cuidar de todos os projetos de governo e confecção do plano plurianual; neste contrato fui um facilitador como Secretário de Educação, era um projeto muito importante no governo naquele momento, uma contratação específica de melhoria de gestão na secretaria mais importante à época, planejamento estratégico, e apoiei na manutenção das ações deste contrato. Queria-se a melhoria do IDEB das escolas. Este projeto tinha dado resultados importantes em contratações pelo País. Eu e o Secretário de Educação à época, o Cachoeira, amos a analisar estas referências, a ponto de chamarmos a Pelotas pessoas que haviam contratado tal projeto, como o Secretário de Educação do Rio de Janeiro, para proferir referências junto à rede municipal e a pessoas da Secretaria de Educação o que de fato este projeto entregaria ao final da contratação. Durante todo o processo a Procuradoria do Município participou da montagem, todas as validações jurídicas ocorreram. O Procurador, Carlos Francisco Sicca Diniz, foi extremamente exigente nos detalhes jurídicos. Juntaram-se muitos documentos, notório saber na modalidade de contratação, referências de entregas de processos similares em dezenas de órgãos públicos de diferentes esferas na mesma modalidade, cálculos de viabilidade de custo de hora técnica com comparativos a valores de mercado. Acho que foram quatro meses em que o processo andou. Os serviços prestados ocorreram até uma decisão judicial. Há um cronograma de implantação do projeto, seriam doze meses, com avaliações das entregas, verificações da Secretaria e pagamentos mensais. À época eram vários projetos semelhantes da Falconi, gestão de educação, pelo País. Elegemos o Estado do Rio de Janeiro como o que tinha mais resultados comprovados. Lá fomos eu o Cachoeira. Fomos recebidos pelo Secretário Estadual com a equipe de gestão da Secretaria. Relevou-se a transferência de conhecimento oportunizada pelo projeto aos técnicos. Havia enorme melhoria nos resultados no IDEB. Aquilo foi preponderante para a contratação. Fomos ao mercado e não encontramos ninguém com a qualificação e comprovada evidência, notório saber, de montagem para aquele formato, com resultados imediatos e transferência de conhecimento. Na Câmara de Vereadores não houve uma busca de compreensão mais adequada de parte de opositores políticos, vereadores, ocorreu um mal entendimento. Aconteceu uma pressão muito forte do Legislativo. Em nenhum momento ocorreu favorecimento à Falconi. Conheci o Instituto por conta de minha atuação na Prefeitura. Houve um primeiro convênio, em um ou dois mandatos anteriores ao de Eduardo. No Governo Eduardo ocorreu um projeto, via convênio do Município com Comunitas, ligado à gestão, Escritório de Gerenciamento de Projetos, que se deu por doze meses. A Falconi era uma das contratadas pela Comunitas. O presente contrato não se relacionava com a Comunitas. Tivermos conversa com o Conselho Municipal de Educação, onde havia pessoas de Universidades. A Universidade não tinha um projeto como o ofertado, gestão. Nos preparativos da contratação fizemos simulação em termos de custos …¨.     

Luciene de Oliveira Fernandes, servidora pública municipal, concursada desde 1992, compromissada, relatou: ¨… estou na Secretaria de Educação desde 2010, sou Supervisora de Projetos e Programas Educacionais. Recebo função gratificada. Trabalhei neste contrato, fui orientadora de gestão. Fui uma das onze servidoras da Secretaria que fez formação com a Falconi. Foi em abril e maio de 2014. amos a atuar junto a escolas da rede, cada qual com seis escolas, fazendo gerenciamento após a formação inicial. Tínhamos acompanhamento e éramos supervisionados por diferentes pessoas da Falconi, acompanhados efetivamente em duas escolas. Fazíamos reuniões semanais e quinzenais com este grupo da Falconi. O programa desenvolvia-se em etapas e, ao final de cada uma, a Falconi fazia as entregas. Nós alimentávamos eles. Eram feitos documentos compilados pela Falconi. Cada servidora fazia um conjunto de atas. O Promotor da Educação sabia do projeto e questionou após a paralisação do projeto o que teria sido efetivamente cumprido. Isso foi em outubro de 2016. Nos municiavam de muito material e acompanhavam muito. Segui trabalhando até julho de 2015 com minhas seis escolas. Pude verificar a melhoria na gestão das escolas. Existiram ganhos no IDEB em anos posteriores. De um modo geral acompanho ainda estas escolas para ver se seguem implantando. Tenho especialização em Gestão Escolar, feita em 2003 e 2004, na UFPel, só que completamente diferente do que nos foi trazido pela Consultoria, bem mais amplo. No meu curso não era gestão da escola. Tínhamos dois planejamentos: ambiental e pedagógico. As escolas aram a cuidar do consumo de água e luz, isso faz parte da gestão como um todo. Com certeza o trabalho executado foi proveitoso para o Município. Se levou para as escolas coisas que elas não enxergavam como dela. O projeto da Falconi era só gestão, não se metendo em proposta pedagógica. Tivemos contato com outros municípios que também faziam esta gestão. A consultoria trabalhava em várias frentes, inclusive com a Secretaria Municipal, vendo os pontos fracos. Havia percentuais muito altos de reprovação e evasão escolar. Nos foram apresentadas boas práticas de outros municípios, inclusive a cidade do Rio de Janeiro. Uma das minhas escolas se mostrou contrária ao projeto na primeira reunião. Uma delegada suscitou viés ideológico e foi esclarecido de que se tratava. A Falconi retirou-se após a decisão judicial de suspensão do contrato. Nós, orientadores, seguimos trabalhando sem a Consultoria. Até hoje algumas escolas seguem utilizando o método, por exemplo a gestão de ambiente. Foi uma perda ter cessado o contrato. Desconheço que a Falconi tenha sido escolhida por favorecimento. Reconheci a qualidade e necessidade do serviço. Algumas coisas foram seguidas inclusive na gestão municipal posterior. Desde 2017 temos uma prova municipal, ideia do Rio de Janeiro. A Faculdade de Educação, da UFPel, não teria condições de fazer aquele trabalho. Não sou pedagoga. Na Faculdade há muita teoria. Me relaciono com pessoal de lá. Eles não enxergam que a escola precisa de gerenciamento como empresa …¨.   

Lucia Cristina Muller dos Santos, servidora aposentada da Secretaria Municipal de Educação, compromissada, declarou: ¨… trabalhei de 1987 a novembro de 2018, concursada. Por vinte e oito anos trabalhei na mesma escola, entre sala de aula e direção, a Garibaldi, zona rural. Em 2015 e 2016, por um ano e três meses, fui Secretária da Educação. Fiz formação em abril de 2014 na Falconi. Eram dez pessoas. Fiquei orientadora de gestão e multiplicadora em outras escolas. Recebemos a formação, precisávamos estudar – planos ambiental e pedagógica -. Cada um ficou com seis escolas, onde eu exercitava o aprendizado. Na verdade nunca parei. Nas escolas atuei até 24 de outubro de 2014. Os resultados foram muito bons. A gente precisa aprender métodos de gestão e não, somente a questão pedagógica. As seis escolas onde atuei avançaram. A Comunidade ficou tornada participadora no processo. O projeto em si tinha o foco de gestão. Questionada várias vezes, sempre defendi a Consultoria, pois trabalhei na prática. A gente podia ir mais adiante no processo de gestão¨.

Nas alegações finais (fls. 2.323/2.339) o M.P. sublinhou: ¨… não é de ser acolhida a tese de que a imputação de improbidade istrativa decorre apenas da anulação do contrato, pois existem vários elementos indicativos da ocorrência de ato ímprobo … Restou induvidoso que a contratação sob exame, além de ter sido efetivada sem prévia licitação, orientou-se por critérios estranhos ao interesse público, visando a beneficiar determinada pessoa jurídica de direito privado … Foi possível extrair dos elementos coletados que a licitação deixou de ser levada a efeito, não pela invocada inviabilidade de competição, mas sim porque havia o interesse de que determinado prestador dos serviços fosse o escolhido … afora o inegável prejuízo causado ao erário, em virtude do pagamento efetuado pelo Município, o que configura ato ímprobo previsto no artigo 10 da Lei Federal nº 8.429/92, os demandados praticaram atos de improbidade istrativa, porquanto atuaram de modo contrário ao direito, em violação aos princípios informadores da istração Pública, notadamente da Legalidade e Moralidade, assim como infringindo os deveres da honestidade e lealdade às instituições … imperativo se revelava, após proferida a decisão anulatória, em sentença confirmada pelo Tribunal de Justiça, a devolução dos valores, pois, se reconhecida judicialmente a invalidade do contrato, não gerou ele qualquer efeito e não foi concluída a execução dos serviços contratados, pelo que não se justifica a incorporação dos expressivos valores pagos ao patrimônio da pessoa jurídica de direito privado … No que tange às testemunhas e informante inquiridos, arrolados pelos demandados, em virtude de suas relações com estes, devem ter seus depoimentos examinados com as devidas cautelas …¨. (sublinhou-se)  

Em alegações finais escritas (fls. 2.345/2.367) o réu Eduardo relevou: ¨… deixando, ademais, a certeza de haver procedido no mais estrito interesse da comunidade, com demonstração, inclusive, de o contrato – ainda que sua plena implementação tenha sido abortada – haver trazido inegáveis avanços ao rendimento dos alunos das escolas do Município de Pelotas, como, aliás, haveria de ser o objetivo de uma boa istração pública … sequer a decisão da qual o MP quer extrair a imprópria consequência, transitou em julgado … No processo do qual defluiu a consequência sentencial que se constitui no amparo fático com o qual o MP trabalha na presente causa, a discussão levada ao Terceiro Grau envolve a aplicação de conceitos jurídicos altamente controvertidos, como notoriamente são aqueles que se constituem nos pressupostos da ‘inexigibilidade de licitação’ … Trata-se de contrato celebrado à luz de preceitos legais, com as cautelas próprias e necessárias à espécie … a improbidade pressupõe dolo ou erro grosseiro … A única hipótese que poderia determinar conclusão diferente (a que se revertesse ao status quo ante, com a devolução dos valores pagos) seria a de haver-se flagrado má-fé na contratação. E isto, a despeito da substancial impropriedade de seu agir, sequer o M.P. afirma … não houve qualquer ilegalidade nos pagamentos efetuados, posto que correspondentes a serviços prestados … mesmo os serviços havendo sido prestados parcialmente, ainda assim renderam significativos frutos ao Município … Incumbia ao autor a prova de eventual venalidade na contratação do INDG pelo Município de Pelotas. Nada a tal respeito, porém, foi trazido ao processo. Só restou ao MP o simples fato da anulação do contrato, por decisão judicial – repita-se – ainda não transitada em julgado … Extrai-se da prova testemunhal o sentimento de pessoas envolvidas no trabalho de ensinamento de gestão escolar, lamentando haver sido abortada experiência que daria oportunidade de crescimento significativo ao aproveitamento dos alunos da rede municipal de ensino …¨.  (sublinhou-se)

Nas alegações finais (fls. 2.373/2.376) o INDG externou: ¨… o Autor não produziu nenhuma prova. O MP se apegou apenas ao fato de que o contrato istrativo havia sido anulado, como se isso bastasse para o reconhecimento da improbidade istrativa, o que já sabemos tratar-se de grave equívoco … A atual jurisprudência do STJ somente reconhece a prática do ato de improbidade quando há comprovação do dolo do agente, o qual não pode ser presumido, e sim comprovado em sede de instrução processual exauriente …¨.

Conclua-se.

Por justiça salientem-se os predicados pessoais e profissionais do digno Dr. Promotor de Justiça oficiante no processo, com reconhecida atuação no meio jurídico da Comarca.

Em sede de preliminar o requerido Eduardo sustentou que: impossível o agente público responder à guisa de improbidade em face de conduta que, se verdadeira, configuraria infração político-istrativa (¨bis in idem¨); atribuída indevida dispensa de licitação; a imputação possui previsão como crime de responsabilidade e pode ser considerada infração político-istrativa; descabe manifesta afronta ao ¨ne bis in idem¨; a improbidade istrativa constitui espécie punitiva ¨sui generis¨, situada entre o direito penal e o istrativo.

O requerido Eduardo, ante a conduta em exame, não restou processado por crime de responsabilidade, com previsão no Decreto-Lei nº 201, de 27.02.67.

Igualmente inocorreu o processamento do requerido pela Colenda Câmara Municipal de Vereadores por prática de infração político-istrativa, onde talvez se enquadrasse a conduta supostamente ímproba na previsão do art. 4º, VII, de referido Decreto-Lei.

Tivesse havido a instauração de processamento do requerido por infração político-istrativa, com possibilidade de cassação do mandato, ainda assim inexistiria óbice ao presente feito, onde em discussão improbidade istrativa, de índole notadamente cível.

No julgamento de Agravo de Instrumento, nº 70079688966, oposto pelo requerido Eduardo em face da decisão que recebeu a inicial, o preclaro Desembargador Leonel Pires Ohlweiler já lecionara em 28.03.19 (fls. 2.072/2.098):

¨… Ao contrário do sustentado, aplica-se a Lei de Improbidade istrativa aos agentes políticos, conforme se extrai da interpretação do disposto no artigo 2º da Lei nº 8.429/92. Não se olvida que a questão da possibilidade do processamento e julgamento de Prefeitos Municipais por atos de improbidade istrativa à luz dos incisos II e XXXV do art. 5º da CF foi afetada ao Tema 576 com repercussão geral, leading case o RE 976566, pendente ainda julgamento, mas se trata de orientação jurisprudencial predominante neste Tribunal de Justiça, em especial na Terceira Câmara Cível, e no próprio Superior Tribunal de Justiça, a teor dos seguintes precedentes: … Cumpre consignar, por oportuno, o entendimento de que não há efeito vinculante ou erga omnes na decisão do Supremo Tribunal Federal proferida na Reclamação nº 2.138 sobre a aplicabilidade da Lei nº 8.429/92, como é possível observar das decisões daquela própria Corte Superior (Rcl 3267 AgR, Rel. Min. Carmen Lúcia, Tribunal Pleno, j. em 21.10.2009). Outrossim, não há incompatibilidade entre o regime da improbidade istrativa da Lei nº 8.429/92 e o da responsabilidade político-istrativa previsto no Decreto-Lei 201/67, como já decidiu o STJ: …¨.

O Excelso STF, em decisão transitada em julgado em 04.10.19, solveu o Tema nº 576, pondo por terra a tese do requerido Eduardo.

Veja-se o acórdão.

¨RECURSO EXTRAORDINÁRIO 976.566 PARÁ RELATOR:

 MIN. ALEXANDRE DE MORAES

…

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM.

1. ‘Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime’ (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32).

2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-istrativos) e os atos de improbidade istrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma istração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência.

3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade istrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-istrativa de Prefeitos e Vereadores.

4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-istrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade istrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa.

5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: ‘O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade istrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias’.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro DIAS TOFFOLI, em conformidade com a ata de julgamento e as notas taquigráficas, por unanimidade, apreciando o tema 576 da repercussão geral, acordam em negar provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto do Relator. Em seguida, acordam em fixar a seguinte tese: ‘O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade istrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias’.

Brasília, 13 de setembro de 2019.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES Relator

…

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em ação de improbidade istrativa movida em função de irregularidades cometidas na gestão da Prefeitura do Município de Eldorado dos Carajás, situado no Estado do Pará.

Em resumo, relatam-se na petição inicial fraudes praticadas por gestores públicos, entre os quais o Prefeito municipal, ora recorrente, na aplicação de valores do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).

A sentença condenou três dos réus nas sanções dos arts. 9º, X e XI, 10 e 11, I, da Lei 8.429/1992, a saber: restituição, ao FUNDEF, do valor de R$ 11.108,70; aplicação de multa civil (estimada em R$ 30.000,00 para o ora recorrente); suspensão dos direitos políticos por cinco anos; e proibição de contratar com o Poder Público por seis anos (vol. 1, fl. e-STJ 536/546).

Interposta apelação pelo ora recorrente (vol. 1, fls. e-STJ 562/571), o Tribunal Regional Federal da 1ª Região a desproveu nos termos da seguinte ementa (vol. 2, e-STJ fls. 634/635):

CONSTITUCIONAL. ISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. AGENTE POLÍTICO. DESVIO E APLICAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS DO FUNDEF. LIBERAÇÃO DE VERBAS SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. FRAUDE EM PROCESSOS LICITATÓRIOS. DESNECESSIDADE DE LESÃO PATRIMONIAL AO ERÁRIO PARA CARACTERIZAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ISTRATIVA QUE VIOLE PRINCÍPIOS ISTRATIVOS. 1. O STF entendeu, na Reclamação n. 2.138, que os agentes políticos, por serem regidos por normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade istrativa com base na Lei 8.429/92, mas, apenas, por crime de responsabilidade em ação que somente pode ser proposta perante a Corte, nos termos do art. 102, I, c, da CF. 2. A decisão proferida na Reclamação n. 2.138, contudo, não possui efeito vinculante nem eficácia erga omnes, não se estendendo a quem não foi parte naquele processo, uma vez que não tem os mesmos efeitos das ações constitucionais de controle concentrado de constitucionalidade. 3. Os Prefeitos Municipais, ainda que sejam agentes políticos, estão sujeitos à Lei de Improbidade istrativa, conforme o disposto no art. 2º dessa norma, e nos artigos 15, V, e 37, § 4º, da Constituição Federal. Também estão sujeitos à ação penal por crime de responsabilidade, na forma do Decreto-Lei nº. 201/67, em decorrência do mesmo fato. Precedentes do STJ e deste Tribunal. 4. Configura ato de improbidade istrativa, previsto no art. 9º, X e XI, da Lei nº 8.429/92, a vantagem econômica, de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado. 5. Configura ato de improbidade istrativa, previsto no art. 10, I e IX, da Lei nº 8.429/92, providenciar o pagamento a pessoas que prestavam serviços de forma irregular e ordenar despesas relacionadas à obra não realizada, porquanto foram liberadas verbas públicas sem a estrita observância das normas pertinentes ao concurso público e ao processo licitatório. 6. Configura ato de improbidade istrativa, previsto no art. 11, I, da Lei nº 8.429/92, contribuir para fraudar licitação. 7. Para a configuração do ato de improbidade istrativa que importe violação a princípios istrativos, previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, não é necessária a prova da lesão ao erário público, pois basta a simples ilicitude ou imoralidade istrativa para restar configurado o ato de improbidade. Precedente do STJ (RESP 884083/PR). 8. As provas carreadas aos autos demonstram os atos de improbidade istrativa, acarretando a aplicação indevida e o desvio de recursos do FUNDEF. 9. Recurso de apelação não provido. (AC 0000158-17.2006.4.01.3901 / PA, Rel. JUIZ TOURINHO NETO, TERCEIRA TURMA, e-DJF1 p.308 de 07/05/2010)

Opostos embargos de declaração, restaram rejeitados (vol. 2, fls. eSTJ 638/647 e 655/659).

No Recurso Extraordinário (vol. 2, fl. e-STJ 682/692), interposto com fundamento nos art. 102, III, a, da CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Domiciano Bezerra Soares, preliminarmente, sustenta a existência de repercussão geral da matéria, a qual reputa de interesse geral. Aponta ofensa ao art. 5º, II, XXXV e LIV da CARTA MAGNA, ao argumento de que a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade istrativa) não se aplica a agentes políticos, os quais somente podem ser responsabilizados nos termos do Decreto-lei 201/1967 (Lei dos Crimes de Responsabilidade). Defende a existência de um regime único para a responsabilização dos agentes políticos, sendo as prescrições do DL 201/1967 mais adequadas à atuação dos chefes de governo, como os prefeitos municipais.

Alega, ainda, ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois os documentos apresentados pelo Ministério Público Federal devem ser submetidos a perícia científica.

Em contrarrazões (vol. 2, fls. e-STJ 710/715), o Ministério Público Federal pede o desprovimento do apelo extremo, encarecendo a aplicação da Lei de Improbidade istrativa aos agentes políticos.

O TRF1 não itiu o Recurso Extraordinário, ao argumento de que suscita ofensas apenas reflexas à Constituição (vol. 2, fl. e-STJ 720/722).

Em agravo a essa decisão, o ora recorrente assevera serem diretas e frontais as violações à CF/1988 (vol. 2. fl. e-STJ 725/731).

A causa deslocou-se para o Superior Tribunal de Justiça, para fins de exame do agravo em recurso especial, o qual acabou por ser desprovido (vol. 2, fl. e-STJ 818/826).

Ao ingressar no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a causa foi autuada como ARE 683.235 e distribuída ao ilustre Min. CEZAR PELUSO.

Em sessão de julgamento virtual concluída em 31/8/2012, o STF reconheceu a existência da repercussão geral da questão constitucional suscitada nos termos da seguinte ementa:

‘Recurso extraordinário com agravo. 2. istrativo. Aplicação da Lei de Improbidade istrativa – Lei 8.429/1992 a prefeitos. 3. Repercussão Geral reconhecida. (ARE 683235 RG, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Dje 22-04-2013 REPUBLICAÇÃO: DJe 28-06-2013)’

Por decisão publicada em 19/12/2013, o saudoso Min. TEORI ZAVASCKI determinou a conversão do Agravo em Recurso Extraordinário e deu vista dos autos à Procuradoria-Geral da República.

Em parecer (vol. 16 dos autos eletrônicos), o Ministério Público Federal opina pelo desprovimento do recurso nos termos da seguinte síntese:

‘Recurso extraordinário com repercussão geral. Prefeito e improbidade istrativa. Não há obstáculo jurídico a que o Prefeito, que responde por crime de responsabilidade nos termos do Decreto-Lei nº 201/67, seja processado e punido segundo a Lei nº 8.429/91.’

A Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP postulou sua issão na causa na condição de amicus curiae (vol. 18 dos autos eletrônicos), o que foi deferido pelo saudoso Min. TEORI ZAVASCKI, na data de 30/5/2016.

Em 9/6/2016, os autos foram reautuados como RE 976566.

Em 19/12/2016, a Confederação Nacional dos Municípios requereu o ingresso na causa na qualidade de amicus curiae (vol. 40), logrando êxito (vol. 47. DJe de 3/8/2017). Em sequência, Laércio Vicente Scaramal postulou (a) sua habilitação no caso piloto com vistas a atuar no processo na posição de ‘amigo da CORTE’; e (b) o sobrestamento do processo em que é parte tramitando nas instâncias ordinárias. Todavia, o primeiro pleito restou indeferido e o último não foi conhecido (vol. 56. DJe de 13/11/2017).

Em 28/3/2019, a União pediu o ingresso como amicus curiae, o que foi indeferido tendo em vista a extemporaneidade da postulação.

É o relatório. 

Voto

O Senhor Ministro Alexandre de Moraes (Relator): Trata-se de Recurso Extraordinário que teve repercussão geral devidamente reconhecida por esta CORTE, debatendo sobre a possibilidade de processamento e julgamento de prefeitos por atos de improbidade istrativa com fulcro na Lei 8.429/1992.

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, mantendo a sentença do Juízo de 1º grau, ratificou a condenação do recorrente às penalidades insertas nos art. 9º, X e XI, 10 e 11, I, da lei de improbidade istrativa, em face de práticas que ensejaram seu enriquecimento ilícito, danos ao erário e atentaram contra os princípios da istração Pública.

Nas razões recursais, o recorrente argumenta que ‘o Decreto-Lei 201/1967 especifica quais os crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores a serem instaurados para apuração dos fatos, não tendo aplicação a Lei de Improbidade istrativa, diante da existência de lei específica em se tratando de improbidade istrativa imputada a prefeitos e vereadores’ (e-STJ, fl. 689, vol. 2).

Centra-se a controvérsia em aferir se agente público que pratica atos de improbidade istrativa na condição de prefeito municipal fica sujeito somente às penalidades previstas no DL 201/1967, afastando-se desse contexto os rigores da Lei 8.429/1992, sob pena de ocorrer bis in idem.

Importante salientar, inicialmente, que as condutas catalogadas no art. 1º do DL 201/67 possuem natureza de lei penal especial, sendo consideradas crimes de responsabilidade perpetrados por prefeito municipal, punidos com pena de detenção e reclusão após o processamento e julgamento no âmbito do Poder Judiciário; enquanto que o rol inserto no art. 4º trata de infrações político-istrativas em que incorre o gestor máximo do Poder Executivo local, que fica sujeito ao crivo do Poder Legislativo da respectiva unidade federativa, podendo ter, ao final, a sua investidura cassada (FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Responsabilidade Penal e Político-istrativa dos Prefeitos. São Paulo. Atlas, 2007, p. 24).

Independentemente de a conduta dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-istrativa (artigo 4º), a responsabilidade civil por ato de improbidade istrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito istrativo. 29ª ed. Rio de Janeiro, Forense, 2016, p. 988/989), pois o aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à istração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade istrativa (art. 37, § 4º, da CF).

Tratou-se de verdadeira evolução legislativa, pois o Decreto-Lei Federal 3.240, de 8 de maio de 1941, previa somente o sequestro e a perda dos bens de autores de crimes que resultaram prejuízo para a Fazenda Pública, desde que, acarretassem locupletamento ilícito, e subsidiariamente, a reparação civil do dano e a incorporação ao patrimônio público de bens de aquisição ilegítima de pessoa que exercesse ou tivesse exercido função pública. Por sua vez, a Constituição de 1946 estabeleceu a possibilidade de regulamentação legal sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica (art. 141, § 3°). A regulamentação legal veio com a Lei 3.164/1957 (Lei Pitombo-Godói). Posteriormente, o Congresso Nacional editou a Lei 3.502/1958 (Lei Bilac Pinto), estabelecendo as providências para o combate ao enriquecimento ilícito. O AI 14/1969, ao conferir nova redação ao art. 150, § 11, da Constituição Federal de 1967, posteriormente renomeado para art. 153, § 11, pela EC 1/1969, da mesma maneira que a Constituição de 1946, estabeleceu a possibilidade de regulamentação legal sobre o confisco e sobre o perdimento de bens por danos causados ao Erário, ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de cargo, função ou emprego na istração Pública, direta ou indireta.

A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade istrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’.

O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa, pois, como afirmado por MARCO TÚLIO CÍCERO (Manual do candidato às eleições):

‘fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime (As leis, III, XIV, 32)’.

Essa inovação constitucional de 1988, em permitir tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (tenham natureza penal ou político-istrativa) e os atos de improbidade istrativa decorreu da necessidade de se punir mais severamente a ilegalidade qualificada, ou seja, a Constituição comandou ao Congresso Nacional a edição de lei que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e evitar o perigo de uma istração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência.

No dizer de WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR, ‘a Lei federal 8.429/92 instituiu no direito brasileiro um autêntico código da moralidade istrativa’ (Enriquecimento ilícito de agentes públicos. Evolução patrimonial desproporcional a renda ou patrimônio. RT 755/94); e, como bem acentuado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, a previsão constitucional de punição da improbidade istrativa reflete ‘a revolta do povo brasileiro contra a corrupção nos escalões governamentais e istrativos’. (Comentários à Constituição brasileira de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1997. v. l, p. 253). Como bem salienta IVES GANDRA DA SILVA MARTINS: ‘é irresponsável aquele que macula, tisna, fere, atinge, agride a moralidade pública, sendo ímprobo , favorecendo terceiros, praticando a concussão ou sendo instrumento de corrupção’ (Aspectos procedimentais do instituto jurídico do impeachment e conformação da figura da improbidade istrativa. RT 685/286).

A Constituição Federal, portanto, inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade istrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e politico istrativa, inclusive de Prefeitos e Vereadores.

Para tanto, o texto constitucional exigiu a tipificação legal das condutas denominadas ‘atos de improbidade’ e geradoras das graves sanções previstas no § 4º do art. 37 e disciplinadas no art. 12 da Lei 8.429/1992, de maneira a possibilitar a ampla defesa e o contraditório.

A lei definiu os atos de improbidade istrativa como aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da istração Pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 337; SMANIO, Gianpaolo Poggio. Interesses difusos e coletivos. São Paulo: Atlas, 1998. p. 83; PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JR., Waldo. Improbidade istrativa. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1998. p. 60 e ss.; MELLO, Cláudio Ari. Improbidade istrativa: considerações sobre a Lei nº 8.426/92. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: RT, ano 3, n. 11, abr./jun. 1995, p. 49).

A natureza civil dos atos de improbidade istrativa é essencial para a análise da presente questão e decorre do comando constitucional, que é bastante claro ao consagrar a independência da responsabilidade civil por ato de improbidade istrativa e a possível responsabilidade penal ou política, derivadas da mesma conduta, ao utilizar a fórmula ‘sem prejuízo da ação penal cabível’. Nesse exato sentido, FÁBIO KONDER COMPARATO ensina que: ‘a própria Constituição distingue e separa a ação condenatória do responsável por atos de improbidade istrativa às sanções por ela expressas, da ação penal cabível, é, obviamente, porque aquela demanda não tem natureza penal’ (Ação de improbidade: Lei 8.429/92. Competência ao juízo do 1° grau. Boletim dos Procuradores da República, ano 1, n. 9, jan. 1999).

Esse é o mesmo entendimento de GIANPAOLO POGGIO SMANIO e de DAMÁSIO DE JESUS, ao afirmarem que: ‘as sanções previstas para os atos de improbidade istrativa são de natureza civil, distintas daquelas de natureza penal. Os atos de improbidade istrativa deverão ser analisados na esfera da ilicitude dos atos civis e não dos tipos penais’ (Responsabilidade penal e istrativa de prefeitos municipais. Boletim IBCCrim, n. 54, maio 1997).

A legislação, portanto, adotou a posição mais ampla possibilitando a responsabilização geral dos agentes públicos que pratiquem atos ilícitos, cuja conduta pode ser, simultaneamente, tipificada como crime, infração politico istrativa e ato de improbidade istrativa (FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade istrativa; comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 27; MATTOS NETO, Antonio José de. Responsabilidade civil por improbidade istrativa. RT 752/ 31), que serão processados e julgados em instâncias independentes, não caracterizando bis in idem o recorrente ser processado por crime de responsabilidade previsto no Decreto-lei 201/67 e por ato de improbidade istrativa, devidamente tipificado na lei 8.429/1992.

Como bem salientado pelo Ministro CARLOS VELLOSO (Relator do MS 23.242, DJ de 17/5/2002): ‘Quando o agente público viola norma istrativa, norma estatutária, pratica ilícito istrativo. Já o ilícito penal corresponde ao crime, fato humano, antijurídico, típico, imputável a título de dolo ou culpa, punível. O agente público pode praticar, no exercício de suas funções, ilícito istrativo, falta funcional pura, que não consubstancia, também, ilícito penal; mas o ilícito istrativo pode constituir, também, um ilícito penal. Neste último caso, responderá o agente público por dois ilícitos istrativo e penal perante duas instâncias, a istrativa e a penal, instâncias autônomas (Lei 1.711/52, art. 200; Lei 8.112, de 11.12.90, 0, arts. 121 a 126).‘

Ressalte-se ainda, julgamento desta CORTE SUPREMA, no RMS 24.194 (DJe de 7/10/2011), no qual o Relator, eminente Ministro LUIZ FUX, ao cotejar as penalidades previstas na Lei 8.112/1990 e na Lei 8.429/1992, asseverou que: ‘as sanções — civis, penais ou políticas — previstas na Lei n. 8.429/92 não se confundem com as sanções de natureza istrativa aplicadas aos servidores pela prática dos ilícitos funcionais previstos na Lei n. 8.112/90’.

Por fim, por tratar de hipótese absolutamente diversa, não se aplica ao caso o entendimento formado pelo PLENÁRIO desta CORTE na RCL 2.138 (Rel. Min. p/ Acórdão GILMAR MENDES, DJe de 18/4/2008) para fins de acolhimento da pretensão recursal, como demonstrado na própria Ementa:

‘RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro perante o STF, conforme o art. 102, I, ‘c’, da Constituição. Questão de ordem rejeitada. I.2. Questão de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento até que seja possível realizá-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema, com participação de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a possibilidade de que o pronunciamento da Corte não reflita o entendimento de seus atuais membros, dentre os quais quatro não têm direito a voto, pois seus antecessores já se pronunciaram. Julgamento que já se estende por cinco anos. Celeridade processual. Existência de outro processo com matéria idêntica na seqüência da pauta de julgamentos do dia. Inutilidade do sobrestamento. Questão de ordem rejeitada. II. MÉRITO. II.1. Improbidade istrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade istrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n° 1.079/1950, delito de caráter político-istrativo. II.2. Distinção entre os regimes de responsabilização político-istrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não ite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-istrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, ‘c’, (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, ‘c’, da Constituição. II.3. Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, ‘c’; Lei n° 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade istrativa (Lei n° 8.429/1992). II. 4. Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-istrativos, na hipótese do art. 102, I, ‘c’, da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II.5. Ação de improbidade istrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade istrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, ‘c’, da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. Rcl 2138, Rel. Min. NELSON JOBIM, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES Tribunal Pleno, DJe de 18/4/2008’

Trata-se de situações fático-jurídicas absolutamente distintas, como demonstrado na própria ementa do julgamento, pois o sujeito ativo envolvido nessa ação constitucional exercia, ao tempo da prática dos supostos atos ímprobos, a função de ministro de Estado e, posteriormente, assumiu o cargo de chefe de missão diplomática na Organizações das Nações Unidas, sendo uma das figuras políticas constantes no rol do art. 102, I, c, da CARTA MAGNA.

Note-se a própria distinção feita pelo eminente Min. GILMAR MENDES, redator para o Acórdão, em seu voto, no qual afirmou que há ‘consenso entre todas aquelas pessoas que já mergulharam algo sobre esse tema, que a situação de prefeito não guarda relação estrita com os demais agentes políticos. Isso tem sido ressalvado por conta até mesmo do contexto normativo. Logo, não há como fazer esse símile como símile perfeito’.

Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário e para fins de repercussão geral, propõe-se a seguinte tese: ‘O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade istrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias’.

…

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 576 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto do Relator. Em seguida, fixou-se a seguinte tese: ‘O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade istrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias’. Plenário, Sessão Virtual de 06.09.2019 a 12.09.2019 …¨

Numa espécie de segunda preliminar a douta defesa do requerido Eduardo arguiu preclusão acusatória, aduzindo: o M.P. poderia, na primeira A.C.P., ante os mesmos fatos e elementos, haver dirigido ao peticionário as mesmas invectivas acusatórias agora externadas e não o fez; o desdobramento do direito de ação em etapas sacrifica a segurança jurídica; o Promotor de Justiça, quando frente a determinado conjunto probatório adota posição, insere no mundo jurídico, pela lógica, a imutabilidade de sua convicção; originariamente o M.P. não verificou elementos para ação de improbidade; e inexistiu qualquer fato novo.

Rejeita-se a alegação.

Na primeira A.C.P., ínclito Dr. Promotor de Justiça, quiçá premido pela celebração e execução parcial do contrato, buscou sua anulabilidade, elegendo os contratantes – Município e INDG – no polo ivo.

Sobrevindo julgamento em primeiro e segundo graus de jurisdição na A.C.P., o M.P., por eminente Dr. Promotor de Justiça, ajuizou a presente, visando a objetivo bem diverso: a condenação dos requeridos por atos de improbidade istrativa e a ressarcimento ao Erário dos valores pagos na avença.  

Ausente sacrifício à segurança jurídica.

Só o INDG integra as duas lides no polo ivo.

Ademais, o requerido Eduardo e o INDG, por ilustrados e competentes procuradores, puderam exercitar na plenitude o contraditório e a ampla defesa.

Inexistiu uma mutabilidade na convicção do M.P..

A instituição, até com prudência, decidiu aguardar veredito acerca da validade do pacto e, então, optou por aforar a ação de improbidade.

Distintos as partes e o objeto dos dois processos, havendo apenas como pano de fundo o contrato questionado.

A respeito o ínclito Desembargador Leonel, no recurso já mencionado, ensinou: ¨… Não procede a alegação de preclusão acusatória, o que não demanda maiores perquirições. Observe-se que o agravante, réu da presente ação, na qual se busca a aplicação das sanções previstas na LIA e o ressarcimento ao Erário, decorrente de práticas supostamente classificadas como improbidade istrativa, sequer era parte – e nem seria o caso de ser – na ação nº 022/1.14.0003101-8, proposta pelo Ministério Público em face do Município de Pelotas e do Instituto de Desenvolvimento Gerencial S/A, em que se pedia a anulação do contrato istrativo firmado entre os réus em razão da indevida inexigibilidade de licitação. Trata-se de ações distintas, com causas de pedir e pedidos distintos, razão pela qual não há falar em preclusão acusatória … questão de muito mais relevo merece destaque, e se relaciona com a tese da inexistência de preclusão acusatória arguida pelo agravante. A sentença proferida na ação anulatória não produz efeitos em relação a quem não foi parte na relação processual em questão, em razão dos limites subjetivos da coisa julgada, consubstanciados no art. 506 do C. Destarte, não há falar em eficácia preclusiva da coisa julgada em relação ao ora agravante, que ao consta não foi parte na ação anulatória do contrato istrativo …¨.

No mérito.

Em face do trânsito em julgado na ação civil pública originária incontroversa a ausência de requisitos legais da inexigibilidade de licitação, trazendo ilegalidade à avença.

Quando do julgamento de Agravo de Instrumento, na ação civil pública originária, onde o Colendo TJRGS concedeu a liminar buscada na inicial, a fundamentação do preclaro Desembargador Relator mencionou o parecer do Ministério Pùblico de Segundo Grau, que aludiu à fundamentação da inaugural (fls. 46 e 54): ¨… há nos autos elementos suficientes para demonstrar, em sede de liminar, que o preço avençado para realização dos serviços contratados pelo Município de Pelotas, no valor de R$ 2.148.124,15, é alto e não foi devidamente justificado pelo ente público … Também não houve justificativa aceitável para o preço que será pago pelo Município …¨. (sublinhou-se)

O venerando acórdão do Egrégio TJRGS, mantido em sede de Recurso Especial, ao decidir a Apelação Cível, deixou de afirmar que o pacto se orientou por critérios estranhos ao interesse público, visando a beneficiar determinada empresa, e que o preço dos serviços destoaria do razoável.

Quanto ao último ponto restou assentado (fl. 78) que: ¨Tendo em vista que o Município de Pelotas não logrou provar que somente a empresa INDG podia prestar o serviço, ou seja, a inviabilidade de competição, bem como não justificou adequadamente o preço (sendo esta justificativa essencial no procedimento de inexigibilidade de licitação, a fim de evitar superfaturamento do preço) …¨. (sublinhou-se)

Acerca de preço dos serviços transcreva-se trecho do relato de Cesar da Rosa Mendes: ¨… Juntaram-se muitos documentos, notório saber na modalidade de contratação, referências de entregas de processos similares em dezenas de órgãos públicos de diferentes esferas na mesma modalidade, cálculos de viabilidade de custo de hora técnica com comparativos a valores de mercado … Nos preparativos da contratação fizemos simulação em termos de custos …¨

Também acerca de custos se manifestou a Justificativa Técnica.

O Judiciário não tem como saber se os preços eram superfaturados, salvo se tivesse ocorrido alguma perícia no processo.

Este julgador não vê, à luz da prova, que a pactuação se moveu por critérios estranhos ao interesse público, visando a beneficiar determinada pessoa jurídica de direito privado.

O requerido Eduardo assumira o Executivo Municipal em primeiro de janeiro de 2013.

As tratativas para a avença deram-se ao final de 2013 e culminaram com a do contrato em fevereiro de 2014.

Decorreu assim um lapso razoável, uns onze meses, para que a istração Municipal resolvesse agir no sentido de que, por sua visão, fossem melhorados os índices que mediam o desempenho de alunos do ensino fundamental na rede pública.

O informante Alexandre Fanfa Ribas, sócio do INDG, contou: ¨… Cerca de um ano antes do contrato em discussão, tínhamos um projeto, via convênio. O convênio era entre Município e uma fundação, Comunitas. Éramos o parceiro técnico da Comunitas no projeto. Foram convidados a transformar promessas de campanha de Eduardo Leite em plano estratégico e tinha vários eixos – fiscal, saúde, educação, mobilidade – …¨.

Cesar da Rosa Mendes declarou: ¨… À época eram vários projetos semelhantes da Falconi, gestão de educação, pelo País. Elegemos o Estado do Rio de Janeiro como o que tinha mais resultados comprovados. Lá fomos eu o Cachoeira. Fomos recebidos pelo Secretário Estadual com a equipe de gestão da Secretaria. Relevou-se a transferência de conhecimento oportunizada pelo projeto aos técnicos. Havia enorme melhoria nos resultados no IDEB. Aquilo foi preponderante para a contratação. Fomos ao mercado e não encontramos ninguém com a qualificação e comprovada evidência, notório saber, de montagem para aquele formato, com resultados imediatos e transferência de conhecimento … Conheci o Instituto por conta de minha atuação na Prefeitura. Houve um primeiro convênio, em um ou dois mandatos anteriores ao de Eduardo. No Governo Eduardo ocorreu um projeto, via convênio do Município com Comunitas, ligado à gestão, Escritório de Gerenciamento de Projetos, que se deu por doze meses. A Falconi era uma das contratadas pela Comunitas …¨.     

Tais relatos quiçá expliquem os reais motivos de escolha do INDG.

Como afirmar-se, diante da prova, que o Executivo Municipal buscou beneficiar o INDG?

De novo se busque o depoimento de Cesar da Rosa Mendes: ¨… fui funcionário da Falconi nos últimos dois anos e meio, consultor. Pedi demissão em maio deste ano.  Neste contrato fui um facilitador como Secretário de Educação, era um projeto muito importante no governo naquele momento, uma contratação específica de melhoria de gestão na secretaria mais importante à época, planejamento estratégico, e apoiei na manutenção das ações deste contrato. Queria-se a melhoria do IDEB das escolas. Este projeto tinha dado resultados importantes em contratações pelo País. Eu e o Secretário de Educação à época, o Cachoeira, amos a analisar estas referências, a ponto de chamarmos a Pelotas pessoas que haviam contratado tal projeto, como o Secretário de Educação do Rio de Janeiro, para proferir referências junto à rede municipal e a pessoas da Secretaria de Educação o que de fato este projeto entregaria ao final da contratação. Durante todo o processo a Procuradoria do Município participou da montagem, todas as validações jurídicas ocorreram. O Procurador, Carlos Francisco Sicca Diniz, foi extremamente exigente nos detalhes jurídico … Relevou-se a transferência de conhecimento oportunizada pelo projeto aos técnicos … Em nenhum momento ocorreu favorecimento à Falconi …¨

Indesmentível que o Executivo Municipal alcançou ao INDG apreciável valor – R$ 886.643,62 -, por trabalhos desenvolvidos entre 17.02. e 13.06.14.

A prova, documental e testemunhal, revela que houve a efetiva prestação de serviços, atestando o gestor municipal do pacto o aceite quanto a onze etapas. 

Na ação civil pública originária a sentença, confirmada pelo Egrégio TJRGS e transitada em julgado, declarou anulada a avença (fls. 55 e 56).

A decisão judicial atendeu ao pretendido pelo Ministério Público em sua inicial – a anulação do contrato em face da necessidade de licitação -.

O Ministério Público deixou de requerer naquele processo a nulidade do pacto e por isso a decisão judicial furtou-se de pronunciamento a propósito.

A anulação da avença faz ver que, até sua decretação judicial – seja pela liminar no Agravo de Instrumento, seja pela sentença, e seja pelo venerando acórdão -, o contrato produziu efeitos jurídicos e no mundo real.

Sinale-se que, ajuizada a ação civil pública originária, o Juízo de Primeiro Grau deixou de conceder a liminar pleiteada e, em face de Agravo de Instrumento, o Egrégio TJRGS não atribuiu efeito suspensivo embora requerido.

Assim, no intervalo entre o ajuizamento da ação civil pública originária e o julgamento da Apelação Cível, inexistia motivo robusto para que a istração Municipal sustasse o andamento do contrato, podendo ser dito que, ao contrário, havia elementos para crer em sua manutenção.

O Ministério Público argumentou com a regra do art. 59, da Lei nº 8.666/93, que diz:

Art. 59.  A declaração de nulidade do contrato istrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos. Parágrafo único.  A nulidade não exonera a istração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.

A norma diz com declaração de nulidade, o que não é o caso da ação civil pública originária.

E fosse declaração de nulidade, o parágrafo único deixa cristalino que a istração Municipal não restaria exonerada de indenizar o INDG pelo executado até o dia da decisão declaratória e inclusive eventualmente por prejuízos regularmente demonstrados.

Está a fazer-se hipótese, já que o parágrafo único alude a uma possível responsabilização do contratado, no caso o INDG, e de quem deu causa à nulidade, o que demandaria prova.

Se ocorreu a prestação de serviços, devidamente atestada, como imputar-se ao INDG enriquecimento ilícito?

Inexigível assim do requerido Eduardo, diante da decisão judicial em Segundo Grau, que obrigasse o INDG a devolver o que já percebera.

Traga-se, com alguma semelhança, recente julgamento do Egrégio TJRGS:

APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO E CONTRATO ISTRATIVO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. RESPONSABILIDADE PESSOAL DO GESTOR. REDIRECIONAMENTO À EMPRESA CONTRATADA PELA ISTRAÇÃO. NULIDADE DA COBRANÇA. IMPEDIMENTO. CONFLITO DE INTERESSES. INEXISTÊNCIA DE APURAÇÃO E DISCRIMINAÇÃO DA RESPONSABILIDADE DA EMPRESA CONTRATADA. INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 59 DA LEI 8.666/93. CASO CONCRETO.

…

– Eventual ressarcimento em face da pessoa jurídica de direito privado contratada pela municipalidade, embora possa adotar como ponto de partida os apontamentos do controle externo exercido pelo TCE, ocorre na esfera interna do executivo municipal e pressupõe a observância do devido processo istrativo de apuração e discriminação da responsabilidade da empresa contratada, o que não ocorreu na hipótese.

– O redirecionamento automático e indiscriminado do apontamento do TCE à pessoa jurídica de direito privado esbarra na vedação ao enriquecimento sem causa de que trata o parágrafo único do artigo 59 da Lei 8.666/93. Isso porque, havendo a prestação do serviço, ainda que decorrente de contratação ilegal, a condenação em ressarcimento do dano é considerada indevida, sob pena de enriquecimento ilícito da istração Pública (REsp 728.341/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/03/2008, DJe 18/03/2008).

– Com efeito, ao que se extrai dos autos, houve um redirecionamento da glosa do Tribunal de Contas, sem a observância do devido processo istrativo de apuração e discriminação da responsabilidade da empresa contratada, que não se encontra abarcada pela eficácia executiva do título condenatório da Corte de Contas. Reforma da sentença.

APELO PROVIDO.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em dar provimento ao apelo.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Francisco José Moesch (Presidente) e Des. Luiz Felipe Silveira Difini.

Porto Alegre, 07 de outubro de 2021.

DES.ª MARILENE BONZANINI, Relatora.

O legislador brasileiro emprestou especial relevância ao agir do Público que dispensa licitações.

O Decreto-Lei nº 201/67, que ¨Dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências¨, prevê:

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

XI – Adquirir bens, ou realizar serviços e obras, sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei.

Art. 4º São infrações político-istrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:

VII – Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática;

VIII – Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município sujeito à istração da Prefeitura.

A Lei nº 8.429/92, que ¨Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade istrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências¨, estabelece:

Art. 10. Constitui ato de improbidade istrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I – para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva. (sublinhou-se)

Bem dito na lição do Excelso STF, antes transcrita, que o objetivo é evitar ao máximo a corrupção do agente público.

Não se detecta na conduta do requerido Eduardo ato ímprobo, culpa, má-fé, dolo, desídia, e/ou erro grosseiro.

Relembrem-se de novo as palavras da testemunha Cesar da Rosa Mendes.

O agir do requerido Eduardo estribou-se em Justificativa Técnica, da Secretaria Municipal de Educação, e em parecer de eminente Dr. Procurador-Geral do Município.

A penalização de Público por improbidade istrativa imprescinde do exame do elemento subjetivo, até pela gravidade das sanções impostas.

Vejam-se, a propósito, do Egrégio TJRGS os julgados nº 70081505299, 70065202335, e 70078893310.

Bem lembrado pela douta defesa do requerido Eduardo o recente Decreto Federal nº 9.830/19, que estabeleceu:

DA RESPONSABILIZAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO 

Responsabilização na hipótese de dolo ou erro grosseiro

Art. 12.  O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.

§ 1º  Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.

§ 2º  Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.

§ 3º  O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.

§ 4º  A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas em eventual responsabilização do agente público.

§ 5º  O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.

§ 6º  A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.

§ 7º  No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro grosseiro ou dolo.

§ 8º  O disposto neste artigo não exime o agente público de atuar de forma diligente e eficiente no cumprimento dos seus deveres constitucionais e legais. (sublinhou-se)

As testemunhas Luciene Oliveira Fernandes e Lucia Cristina Muller dos Santos apontaram que, embora o pouco tempo de execução da avença, esta trouxe bons frutos à gestão escolar municipal.

Ausentes elementos para asseverar-se na conduta dos requeridos ofensa aos princípios da moralidade e legalidade, a par de infração a deveres de honestidade e lealdade a instituições.

Igualmente indemonstrado dano ao Erário.

Isto posto, JULGO IMPROCEDENTE a ação. Sem sucumbência nos termos da lei.